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Die Nachwehen von Didis Börsengang: Strengere Regulierung von Daten und Kapital in China

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Dass die chinesischen Behörden Didi für den internationalen Börsengang bestraft haben, war kein isolierter Vorfall: Die chinesische Regierung versucht seit längerem, eine strengere Kontrolle über Daten und Kapital zu etablieren. Es wäre kurzsichtig zu glauben, dass dies nur für große Tech-Unternehmen wie Alibaba und zuletzt Didi betrifft. Charles Mok analysiert für freiheit.org die Folgen des  Börsenganges welche Regulierungen hinsichtlich Kapital und Daten jetzt in China zu erwarten sind.

Didi ist, ähnlich wie Uber, eine ride-share Plattform. Im Gegensatz zu Uber ist Didi eine chinesische Firma, aber ebenso wie uber ist auch Didi inzwischen weltweit aktiv. Didi Global ging am 30. Juni in New York an die Börse. Am 2. Juli, zwei Tage nach dem Börsengang von Didi Global, hat die chinesische Regierung Ermittlungen gegen die chinesische Mutterfirma Didi Chuxing eingeleitet und Sanktionen verhängt. Das Signal scheint klar: Die chinesischen Behörden wollen die chinesische Internetindustrie stärker in die Schranken weisen und von weiteren ausländischen Börsengängen abhalten. Der Zeitpunkt des Börsengangs von Didi und die Reaktion der Regierung - einen Tag vor und nach der großen Feier zum 100-jährigen Bestehen der Kommunistischen Partei Chinas in Peking - hat ebenfalls zu unvermeidlichen Spekulationen über die politische Bedeutung dieses Ereignisses geführt.

Es ist offensichtlich, dass es sich hierbei nicht um einen Einzelfall handelt: Seit dem gab es eine ganze Flutwelle eskalierender regulatorischer Maßnahmen. Mehrere Internetunternehmen, darunter Didi Chuxing, Tencent und Alibaba, wurden von der State Administration of Market Regulation (SAMR), Chinas oberster Kartellbehörde, mit Geldstrafen belegt, weil sie frühere Fusions- und Übernahmegeschäfte nicht zur Genehmigung vorgelegt hatten. Ebenso wurde Tencents ursprünglicher Plan blockiert, “das eigene Portfolio zu straffen", um eine Fusion mit den beiden größten Streaming-Seiten für Videospiele in China, Huya und Douya, zu erreichen. Die SMAR begründete dies damit, dass das Unternehmen keine befriedigende Vorgehensweise für den Verzicht auf bestimmte Exklusivrechte vorlegen konnte.

Mehrere anstehende US-Börsengänge chinesischer Firmen wurden ebenfalls von der SAMR ausgesetzt, darunter die von LinkDoc (eine von Alibaba unterstützte medizinische Datenfirma), Keep (eine Gesundheits-App) und Ximalaya (eine Video-Blogger-Plattform). Einige Unternehmen die noch ganz am Anfang ihrer Überlegungen standen, einen Börsengang in den USA oder anderswo zu wagen, haben die Idee vorerst auf Eis gelegt,  so zum Beispiel Bytedance, die Holdinggesellschaft der Videoplattform Tiktok und ihrer chinesischen Version Douyin.

Aus diesen Entwicklungen ergibt sich eine offensichtliche Reihe von Fragen: Die anfänglichen Rechtfertigungen der chinesischen Behörden, zum Schutz der Cybersicherheit und der persönlichen Daten der chinesischen Bürger eingegriffen zu haben, mögen vor dem Hintergrund verständlich sein, wie die chinesische Regierung über das Thema “Nationalen Sicherheit” denkt. Aber was werden die Auswirkungen dieses Vorgehens im Inland und weltweit sein? Wie sollten Unternehmen und Regierungen weltweit diese "neue Normalität" bewerten?

Es überrascht nicht, dass sich die Kommentatoren in China auf die Gelegenheit gestürzt haben, die Maßnahmen der Regierung zu unterstützen. Es lohnt sich, einige ihrer Argumente näher zu betrachten, um die dahinterstehende Logik der Regierung zu verstehen.Global Times, das englischsprachige Sprachrohr der Regierung, stellte in einem Leitartikel am 5. Juli klar, dass der "Schutz der persönlichen Daten der Nutzer" eine Frage der nationalen Sicherheit sei, und schrieb: "Ein Internetgigant kann die Superdatenbank der persönlichen Daten der Chinesinnen und Chinesen, auf keinen Fall besser beherrschen als der Staat."

In China zirkulierte eine Analyse, die angeblich von einem ehemaligen Propagandabeamten der Zentralregierung verfasst wurde der jetzt in der Internetbranche tätig ist. In seiner Analyse arbeitete er drei Kernpunkte aus dem Didi-Vorfall heraus: Erstens hat Didi die vorhergehenden Warnungen der zuständigen Regierungsbehörden ignoriert. Zweitens hat der Vorfall das Vertrauen der Öffentlichkeit in die entsprechenden Regulierungsbehörden beschädigt. Das wiederum wird Regulierungsreformen im Bereich der Datenklassifizierung und -sicherheit sowie im Bereich Informationssicherheit kritischer Infrastrukturen vorantreiben. Und drittens geht der Analyst davon aus, dass die kartellrechtlichen Maßnahmen mit Nachdruck fortgesetzt werden, und zwar mit Schwerpunkt auf den Bereich Data Governance sowie auf "die Verhinderung unbeschränkter Kapitalmarktexpansion".

Didi China app
Didi Chuxing Technology Co. ist ein chinesisches ride-share Unternehmen mit Hauptsitz in Peking, das über 550 Millionen Nutzerinnen und Nutzer und mehrere zehn Millionen Fahrerinnen und Fahrer hat. © freepik.com / edited by FNF

Keine Behörde möchte untätig erscheinen

Tatsächlich sollen einige Beamte Didi unter vier Augen als "yang feng yin wei" bezeichnet haben. Dieser Ausdruck lässt sich in etwa übersetzen als "Sich öffentlich fügen, aber sich privat widersetzen”.  Dabei hätte Didi mehrere Regulierungsbehörden in ein schlechtes Licht gerückt, unteranderem die Cyberspace Administration of China (CAC) und die State Administration for Market Regulation (SAMR).

Was sich vor dem Börsengang von Didi zwischen dem Unternehmen und der Regulierungsbehörde abgespielt hat, ist Geschichte. Aber es ist offensichtlich, dass die regulatorischen Maßnahmen nach “dem Fall Didi" deutlich verschärft wurden. Es ist gut denkbar, dass die Behörden damit zeigen wollen, dass sie es wirklich ernst meinen mit den Reformen. Die Ernsthaftigkeit ihrer Bemühungen wollen sie nicht nur gegenüber den großen Tech-Firmen beweisen, sondern auch - oder vor allem- der chinesischen Staatsführung.

In diesem Zusammenhang ist es besonders bemerkenswert, dass die  CAC am 10. Juli Feedback der Öffentlichkeit eingeholt hat. Konkret ging es um eine vorgeschlagene Änderung des Aufsichtsprozesses für Technologieplattformunternehmen, die im Ausland an die Börse gehen wollen: Wenn ein solches Unternehmen im Besitz von persönlichen Daten von mehr als einer Million Nutzern sind - eine niedrige Schwelle für ein Land mit fast einer Milliarde aktiver Internetnutzenden -,so soll neu eine Vorabgenehmigung der Regierung für solche Börsengänge notwendig sein. Das öffentliche Feedback wird bis zum 25. Juli eingeholt. Das deutet darauf hin, dass die Umsetzung dieses Vorschlags bereits unmittelbar bevorsteht.

Andere Behörden wollen nicht den Eindruck erwecken, nur tatenlos zu zu sehen: Ganze sieben sieben Behörden, darunter SAMR, CAC sowie die Ministerien für öffentliche Sicherheit, Staatssicherheit, Transport und natürliche Ressourcen und das Ministerium für Staatliche Verwaltung und Steuern werden gemeinsam Vor-Ort-Inspektionen bei Didi Chuxing durchzuführen. Für das Unternehmen bedeutet das garantierten und ununterbrochenen Ärger an allen Fronten, und das auch noch über eine lange Zeitspanne.

Auch die People's Bank of China (PBOC) meldete sich zu Wort und warnte davor, dass "monopolistisches Verhalten nicht nur in der Ant-Group, sondern auch in anderen Institutionen existiert" und bezeichnete "exzessive Kapitalausweitungen" als einen zentralen Problembereich. Denn keine Institution kann es sich leisten, in der rasanten Serie von Aktionen die folgen werden, zu fehlen.

Alle diese Aktivitäten stehen im Einklang mit der Richtlinie "Meinungen zur Bekämpfung illegaler Wertpapieraktivitäten gemäß dem Gesetz.”, welche die General Offices der Komministischen Partei Chinas und des chinesischen Staatsrats am 6. July veröffentlicht haben. Es ist selten, dass die beiden praktisch höchsten Apparate der Partei und der staatlichen Verwaltung zusammenkommen, um eine solch dringende Direktive zu erlassen. Dass es in diesem Fall geschah, ist ein deutlicher Indikator dafür, wie tief besorgt und sogar beunruhigt die zentrale Führung sein muss.  Es scheint klar, dass die Führung in Peking Big Tech und ein Kapitalmarkt der außerhalb ihrer Kontrolle liegt, als ernsthafte Bedrohungen für ihre Autorität ansieht.

Die verabschiedeten Richtlinien sind sehr umfassend und nicht nur auf den Big Tech-Sektor beschränkt. Viele Menschen haben ihre Auswirkungen auf den Kapitalmarkt im Allgemeinen übersehen, möglicherweise weil der Fokus der Berichterstattung so stark auf Didi lag. Die Richtlinien decken ALLE Formen der Kapitalbeschaffung für Firmen ab - von Private Equity bis Börsengang. Es ist offensichtlich, dass diese Maßnahmen neben der Sorge um ausländische Börsengänge viel mit der immensen Sorge der Regierung vor einer Überhitzung des Marktes und einer Wiederholung des chinesischen Börsencrashs von 2015 zu tun haben. Die Erinnerung daran muss Xi Jinpung und seiner Regierung aus den Anfangsjahren seiner Führung in bleibender und eindringlicher Erinnerung geblieben sein.

Die verabschiedeten Richtlinien sind sehr umfassend und nicht nur auf den Big Tech-Sektor beschränkt. Viele Menschen haben ihre Auswirkungen auf den Kapitalmarkt im Allgemeinen übersehen, möglicherweise weil der Fokus der Berichterstattung so stark auf Didi lag. Die Richtlinien decken ALLE Formen der Kapitalbeschaffung für Firmen ab - von Private Equity bis Börsengang.

Charles Mok
Charles Mok

Über Daten - mehr Kontrolle um jeden Preis

Eine nährere Betrachtung der Richtlinien zeigt mögliche zukünftige Auswirkungen auf Akteure aus anderen Sektoren auf: In Abschnitt 5, Artikel 20 der Richtlinie wird betont dass es notewendig sei, sogenannte “China Concept Aktien” besser zu regulieren. Es ist jedoch nicht klar, was der Begriff umfassen könnte. Die meisten chinesischen Tech-Plattformen die eine Börsennotierung in Übersee anstreben, wickeln den Großteil ihrer Geschäfte immer noch innerhalb Chinas ab. Bei chinesischen Unternehmen aus anderen Sektoren, wie z. B. der Elektronik oder der Fertigung, kann das aber auch ganz anders sein. Und selbst für Tech-Plattformen wie Didi wird eine internationale Börsennotiereung immernoch als ein wichtiger Teil für ihr zukünftiges Wachstum angesehen, auch wenn ihre aktuellen Gesamteinnahmen aus den Überseemärkten aktuell noch gering sein mögen. Wie werden sich diese Vorschriften also auf Unternehmen aller Branchen auswirken?  Werden Sie gezwungen sein, ihre globalen Ambitionen aufgrund von inländischen Compliance-Anforderungen zu drosseln und damit ihre globale Wettbewerbsfähigkeit einzuschränken? Diese Einschränkkung der globalen Wettbewerbsfähigkeit könnte sich als die Kosten erweisen, die Chinas Wirtschaft in Zukunft zu zahlen hat, im Austausch für eine vollständigere Kontrolle der Behörden über seine florierenden Privatunternehmen.

Dieser Preis ist nicht gerade gering, aber Chinas Führung scheint bereit zu sein, ihn zu bezahlen wenn sie dafür die totale Kontrolle nicht nur über diese Unternehmen, sondern letztlich über alle Daten ihrer Unternehmen erhält. Man hört oft, dass Daten das neue Öl seien.Dabei ist die einzige Ähnlichkeit, dass beide Ressourcen kostbar und wertvoll sind. Denn die Reserven an fossilen Brennstoffen langsam zur Neige gehen, werden Daten mit großer Geschwindigkeit von Menschen, Unternehmen, Nationen und deren Handlungen und Transaktionen generiert und angehäuft, und zwar die ganze Zeit. Die Erforschung von und das Verständnis für den strategischen Wert von Daten hat gerade erst begonnen, und die chinesische Regierung nimmt dies offensichtlich sehr, sehr ernst, unabhängig davon ob ein solcher Ansatz der der sehr starken Kontrolle nun die richtige Taktik ist oder nicht.

Chinas neues Datensicherheitsgesetz - Edition 2021

Im Juni verabschiedete Chinas Nationaler Volkskongress, das höchste gesetzgebende Gremium des Landes, ein neues Datensicherheitsgesetz. Dieses Gesetz erweitert die Befugnis der Regierung erneut, hohe Geldstrafen für Unternehmen zu verhängen, die "wichtige" Daten ohne vorherige Zustimmung der chinesischen Regierung exportieren oder an ausländische Justiz- oder Strafverfolgungsbehörden weitergeben.

Das Gesetz wirft jedoch die wichtige Frage auf, wie Daten klassifiziert werden können. Die chinesischen Behörden haben festgelegt, dass die Daten auf Basis ihrer "Bedeutung für die wirtschaftliche und soziale Entwicklung" sowie "dem Grad der Schädigung der nationalen Sicherheit, der öffentlichen Interessen, der legitimen Rechte und Interessen von Einzelpersonen und Organisationen.” zu klassifizieren seien. Aber dieses vorgegebene Raster ist schlichtweg zu vage und subjektiv.

Die Verteidiger von Chinas neuesten rechtlichen Schritten werden natürlich darauf hinweisen, dass sich das Datensicherheitsgesetz lediglich eine Scheibe vom  US-amerikanischen CLOUD Act (Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act) abschneide: Dieser ermöglicht es den US-Strafverfolgungsbehörden, Zugang zu Online-Informationen von US-Firmen zu verlangen, unabhängig davon, in welchem Land die Daten gespeichert sindDer Regulierungsentwurf der CAC ist vergleichbar mit dem FIRRMA Act (Foreign Investment Risk Review Modernization Act) der USA: Beide verlangen von Unternehmen, die über mehr als eine Million personenbezogene Daten von Nutzerinnen und Nutzern verfügen, vor dem Börsengang eine Vorabgenehmigung der Regierung einzuholen.

Wenn es keine klaren Definitionen, keine ordnungsgemäßen Verfahren und keine Kontrolle durch regierungsunabhängige Stellen gibt, dann wird jede Entscheidung jedoch unweigerlich allein von den Behörden diktiert, dann sind die Interessen privater Unternehmen oder Einzelpersonen völlig der Gnade der Behörden ausgeliefert.

Der Chef der Kartellrechtsabteilung der chinesischen Behörde SAMR, Wu Zhenguo,  wurde in einem Interview mit "The Antitrust Source" der American Bar Association mit der Aussage zitiert dass "Chinas Kartellgesetze nie als "geopolitische Werkzeuge" benutzt worden sind und es auch in Zukunft nicht werden". Wus Kommentare bezogen sich auf das Kartellrecht, aber kann man davon ausgehen, dass er oder andere Regulierungsbehörden dasselbe über das Datensicherheitsgesetz oder andere chinesische Gesetze sagen würden. Aber in der heutigen Atmosphäre erhöhter Spannungen zwischen China und den USA,  anderen europäischen Ländern und anderen US-amerikanischen Verbündeten kann man jedoch kaum Trost in einer solchen verbalen Beschwichtigung finden.

Data privacy
Im Juni verabschiedete Chinas Nationaler Volkskongress, das höchste gesetzgebende Gremium des Landes, ein neues Datensicherheitsgesetz. Dieses Gesetz erweitert die Befugnis der Regierung erneut, hohe Geldstrafen für Unternehmen zu verhängen, die “wichtige” Daten ohne vorherige Zustimmung der chinesischen Regierung exportieren oder an ausländische Justiz- oder Strafverfolgungsbehörden weitergeben. Das Gesetz wirft jedoch die wichtige Frage auf, wie Daten klassifiziert werden können. © freepik.com

Strengere Kontrolle des Kapitals ist das Ziel - die "guten alten Zeiten" werden nicht zurückkehren

Wie bereits erwähnt, geht es bei Chinas Maßnahmen auch darum, die "uneingeschränkte Kapitalmarktexpansion" zu zügeln. Die chinesischen Überlegungen zu Kapital sind ganz andere als diejenigen zu den Daten. Denn anders als bei den Daten, von denen China nicht will dass sie das Land verlassen, war die Anziehung ausländischer Kapitalinvestitionen ein Markenzeichen des chinesischen wirtschaftlichen Erfolgs in den letzten vier Jahrzehnten. Eine strengere Regulierung des Kapitalmarktes führt höchstwahrscheinlich dazu, dass ausländische und sogar inländische Investitionen abgeschreckt werden, wobei es auch es ein weiteres politisches Ziel ist, ultra-reiche Einzelpersonen und privaten Unternehmen ins Visier zu nehmen, um sie unter strengere "Kontrolle" zu bringen. Und dennoch wird dies ein Bereich bleiben, indem es schwierig, wenn nicht gar unmöglich, sein wird, eine Balance zu halten.

Chinas größte Hoffnung wird zunächst auf der Anziehungskraft seines riesigen Marktes ruhen, dem einige Investoren nicht widerstehen können. Einige Investmentanalysten räumen zwar ein, dass "die starke Hand der Regulierungsbehörden Investoren davon abgehalten hat, in chinesische Aktien zu investieren”. Sie erwarten aber auch, dass "der regulatorische Druck nachlassen wird", wobei sie einen extrem optimistischen Zeitrahmen von letztem Quartal 2021 oder erster Hälfte 2022 ansetzen.

Solche Ansichten müssen von dem eigenen Wunsch beflügelt sein "zurück zu den guten alten Zeiten" zu kommen, und schnelle Gewinne in diesem riesigen Markt zu machen. Aber die politischen Realitäten machen es offensichtlich, dass sich die Richtung und die Stärke der Regulierung für eine lange, lange Zeit nicht ändern oder abschwächen wird. Würde man chinesischen Behörden direkt danach fragen, werden sie das hinsichtlich ausländischer IPOs wahrscheinlich nicht leugnen. Aber viele Investoren wollen es immer noch nicht wahr haben.

Natürlich bietet China eine Alternative zur derzeitigen Sackgasse - Hongkong. Fraser Howie, Marktanalyst und Autor, hat gesagt: "China strebt seit langem nach Autarkie in einer Reihe von Branchen, und es wäre vernünftig zu denken, dass die Kapitalmärkte Teil dieses Prozesses sind.” Es ist daher natürlich und naheliegend, dass chinesische Unternehmen zu gegebener Zeit zu noch mehr Börsengängen "im Inland" in Hongkong veranlasst werden. Genauso werden ausländische Investoren weiterhin die Verbindung zwischen den Börsen in Hongkong, Shanghai und Shenzhen nutzen, um Aktien vom chinesischen Festland im Wert von Milliarden von Dollar zu kaufen. Kurz gesagt können chinesische Unternehmen so die Investitionen von US-Investoren genießen, und fabei “frei sein" von der "Einmischung" ausländischer Regierungen.

Deshalb könnten wir am Ende eine Situation haben, in der chinesische Unternehmen keine Börsengänge in den USA mehr anstreben, aber die US-Bestände an chinesischen Wertpapieren nicht signifikant abnehmen. Es wird sich zeigen ob die US-Behörden dieses "Schlupfloch” aktuell einfach übersehen, ob sie es absichtlich als Teil eines "strategischen Ziel" zulassen (was viele von uns nur schwer nachvollziehen können), oder ob sie noch nach Gegenmaßnahmen ringen. Das könnte sich in der Zwischenzeit als ein weiterer strategischer Vorteil für China herausstellen wenn der Westen passiv denkt, dass dies nur eine interne Angelegenheit für China und seine eigenen Firmen sei. Dabei übersieht der Westen, dass es hier ja auch um sein Geld geht.

Charles Mok ist derzeit der Direktor von Tech for Good Asia. Er war Internet-Unternehmer und vertrat von 2012 bis 2020 als Abgeordneter den Informationstechnologie-Sektor im Hongkonger Parlament (LegCo).