Umweltpolitik

Neue CO2-Bepreisung: Wo bleibt der Handel?

Am 01. Januar ist das Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG) in Kraft getreten - das bedeutet, dass in Deutschland der Einsatz fossiler Brennstoffe in den Sektoren Verkehr und Gebäude einen Preis erhält. Grundsätzlich ist die Bepreisung dieser Sektoren von großer klimapolitischer Wichtigkeit: Während die Emissionen im Energiesektor und der energieintensiven Industrie, die durch den europäischen Emissionshandel einen Preis für den Ausstoß von CO2 bezahlen müssen, kontinuierlich sinken, steigen die Emissionen im Vekehrs- und Gebäudesektor aufgrund eines dort bisher fehlenden CO2-Preises. Eine Ausweitung des erfolgreichen europäischen Emissionshandels auf weitere Sektoren ist deshalb wichtig für den Klimaschutz. Doch anstatt sich für diese einzusetzen, hat sich Deutschland eine nationale CO2-Bepreisung für die Sektoren Verkehr und Gebäude auferlegt, die sich zwar Emissionshandel nennt, aber wie eine CO2-Steuer wirkt. Der Preis für die Emissionszertifikate ist nämlich staatlich festgelegt (25 Euro die Tonne) und soll in einem festgelegten Preiskorridor steigen. Das hat nichts mit einem Emissionshandel zu tun, da in diesem der CO2-Preis über den Handel zwischen den Markteilnehmern entsteht. Eine CO2-Steuer ist in Deutschland zudem verfassungswidrig. Der Beitrag des BEHG zur Erreichung von Klimaschutzziele ist angesichts einer möglichen Rücknahme höchst fragwürdig. Anstatt sich auf nationale Klein-Klein-Lösungen zu konzentrieren, muss jetzt eine staatenübergreifende, einheitliche CO2-Bepreisung angestrebt werden. Das Paper "Rechtsfragen der Einbeziehung der Sektoren Verkehr und Gebäude in den Emissionshandel" prüft deshalb die rechtlichen Vorrausetzungen für dieses Vorhaben.

Einleitung

Es entspricht allgemeiner Auffassung, dass der Schlüssel zur Einhaltung des Ziels des Klimaübereinkommens von Paris, die Erderwärmung auf 2 bzw. 1,5 Grad zu begrenzen, darin liegt, dass die Emissionen von Treibhausgasen (THG) mit einem Preis versehen werden, der die externen Kosten durch Klimaschäden ausweist und damit die Emissionen flächendeckend, wirksam und zugleich kosteneffizient reduziert. Hinsichtlich der Methode der Einpreisung von externen Kosten durch Umweltbelastungen besteht schon seit langem Streit in der Wirtschaftstheorie und der Politik, der auch die aktuelle Diskussion prägt. Es geht um die Frage, ob eine staatliche Preisfixierung durch Abgaben oder eine staatliche Mengensteuerung mittels handelbarer Emissionsrechte unter dem Gesichtspunkt der Wirksamkeit, der Kosteneffizienz und der Förderung von Innovationen den Vorzug verdient.

Abgabenlösungen haben den Vorteil, dass sie Preisstabilität bieten und damit für die Unternehmen eine zuverlässige Grundlage für zukünftige Planungen, d.h. Investitionen und Innovationen, darstellen. Für die Politik attraktiv ist auch das fiskalpolitische Potential von Abgaben für die Generierung zusätzlicher staatlicher Einnahmen und die Möglichkeit einer Rückverteilung unter sozialpolitischen Gesichtspunkten. Ein erheblicher Nachteil von Abgabenlösungen liegt aber darin, dass die Wirksamkeit der Abgabe für die Reduzierung der THG-Emissionen entsprechend den Zielen der Klimapolitik unsicher ist. Die Festsetzung eines „richtigen“ Preises ist eine offene Frage. Steuert aber der Staat in Reaktion auf die Verfehlung der klimapolitischen Ziele durch Anpassung der Abgabenhöhe nach, wie das in einigen Ländern vorgesehen ist, verliert die Abgabenlösung einen Gutteil ihrer für die langfristige Unternehmensplanung wichtigen Verlässlichkeit.Der Emissionshandel hat

dagegen den Vorteil, dass die staatlichen Reduzierungsziele einschließlich ihrer dynamischen Anhebung (das Emissionsbudget) Grundlage des Systems sind, also die zulässige Emissionsmenge begrenzt wird. Die einzelnen Anlagen können nur so viel an THG emittieren, wie durch zugeteilte oder erworbene Emissionsrechte gedeckt ist. Die Preise bilden sich aufgrund Angebot und Nachfrage auf dem Markt. Dies sorgt für Effizienz der Klimapolitik. Es werden dort Emissionen vermieden, so dies am preisgünstigsten möglich ist, so dass es langfristig zu einem Ausgleich unterschiedlicher Vermeidungsoptionen und Zahlungsbereitschaften in allen erfassten Sektoren kommt. Allerdings kann es, wie die Erfahrungen mit dem unionsweiten Emissionshandelssystem (EU-EHS) zeigen, zu erheblichen Schwankungen und Unsicherheiten der Preisbildung kommen. Dadurch kann das langfristige Investitions- und Innovationsverhalten der Unternehmen negativ beeinflusst werden. Es wird gegenwärtig diskutiert, ob hier zusätzlich eine – der Mengensteuerung allerdings systemfremde – Preissteuerung durch Festsetzung eines Preiskorridors von Mindest- und Höchstpreisen erfolgen kann. Bei der Ausgabe der Emissionsrechte gegen Entgelt oder ihrer Versteigerung werden auch staatliche Einnahmen generiert, deren Höhe allerdings Schwankungen unterliegen kann. Festzuhalten bleibt, dass der Emissionshandel unter dem Gesichtspunkt der Effektivität der staatlichen Klimapolitik insgesamt eindeutige Vorteile besitzt. Nur mit einem Emissionshandelssystem ist – ausreichende Kontrollen vorausgesetzt – eine wirksame Reduzierung der THG-Emissionen entsprechend den Zielen der Klimapolitik gewährleistet. Den Effizienzanforderungen entspricht der Emissionshandel mindestens in gleicher Weise wie dies für Abgabenlösungen der Fall ist. Selbst fiskalpolitische Ziele können im Emissionshandel befriedigt werden.

Dies ist ein Auszug aus unserer Publikation. Den vollen Text finden Sie hier: