Handelsstrategie
Klare Regeln für fairen Wettbewerb

Chinas Handelspraktiken und die neuen EU-Regeln zur Kontrolle von Industriesubventionen
Margrethe Vestager
Die EU-Kommissarin für Wettbewerb, Margrethe Vestager © picture alliance / AA | Dursun Aydemir

In ihrer neuen Handelsstrategie hat die Europäische Kommission bereits im Februar angekündigt, dass sie stärker gegen unfaire Handelspraktiken und Marktverzerrungen vorgehen möchte. Gestern hat sie diesen Anspruch mit konkreten Vorschlägen zur Kontrolle von Subventionen aus Drittstaaten untermauert. Mit der neuen Regulierung zielt die Europäische Kommission vor allem auf Unternehmen ab, die sich mit Hilfe von Subventionen aus Drittstaaten unfaire Wettbewerbsvorteile verschafft haben. Damit soll eine regulatorische Lücke geschlossen werden, die im Gegensatz zu Wirtschaftshilfen aus Mitgliedsstaaten, Subventionen durch Nicht-EU-Staaten derzeit weitgehend unkontrolliert lässt. Künftig soll die Kommission stärker durchgreifen können. So soll sie beispielsweise bei Übernahmen von EU-Unternehmen oder bei der Teilnahme an öffentlichen Vergabeverfahren, überprüfen, ob es zu Marktverzerrungen durch drittstaatliche Subventionen kommen kann.  Bei Zusammenschlüssen und Übernahmen ist dafür eine Anmeldung ab einem Unternehmensumsatz von 500 Millionen Euro sowie einer drittstaatlichen Zuwendung von 50 Millionen Euro und bei Vergabeverfahren eine Meldung ab einem Auftragswert von 250 Millionen Euro vorgesehen. Für Investitionen und Vergaben unter diesen Schwellenwerten ist ein sogenanntes allgemeines Marktüberwachungsinstrument vorgesehen, bei dem die Kommission auf Verdacht von sich aus tätig werden kann. Im Rahmen der vorgeschlagenen Überprüfungen kann die Kommission Maßnahmen zur Beseitigung der Verzerrung verhängen, die Teilnahme am Vergabeverfahren oder den Erwerb von Unternehmen untersagen. Diese Veränderungen des Wettbewerbsrecht sollen es der Kommission ermöglichen, gegenüber Unternehmen aus Drittstaaten für faire Wettbewerbsbedingungen im Binnenmarkt zu sorgen.

Chinas Handelspraktiken im Fokus

Hauptadressat der Vorschläge dürfte dabei vor allem die Volksrepublik China sein. Die Beziehung zwischen Brüssel und Peking haben sich in den vergangenen Jahren deutlich verschlechtert und auch die vorläufige Einigung auf ein Investitionsabkommen zwischen der EU und China scheint zum gegenwärtigen Zeitpunkt hinfällig. So spiegelt auch die, nun von der Kommission vorgelegte Regulierung eine gewisse Ungeduld mit einer immer aggressiveren Wirtschafts- und Handelspolitik Chinas wider. Dieser Konflikt war nicht abzusehen als China vor knapp zwanzig Jahren in die Welthandelsorganisation aufgenommen worden ist. Doch die mit dem Beitritt Chinas in die WTO verbundene Hoffnung auf eine Integration des Staates in die bestehende Weltwirtschaftsordnung hat sich nicht erfüllt. Ganz im Gegenteil: China steht in der Kritik mit unlauteren Handelspraktiken, der Abschottung heimischer Märkte und dem gezielten Aufbau von wirtschaftlicher Abhängigkeit die regelbasierte globale Handelsordnung zu unterminieren. Bis heute beharrt der Exportweltmeister auf dem Entwicklungsländerstatus in der WTO und erhält dadurch Ausnahmen von deren Regelungen. Strategisch investieren chinesische Unternehmen in anderen Ländern und zielen dabei auch auf die kritische Infrastruktur in der EU oder ihrer unmittelbaren Nachbarschaft. Diese Unternehmen sind dabei entweder direkt in Staatshand oder profitieren von Subventionen des chinesischen Staates. Im Rahmen der Seidenstraßen-Initiative (One Belt, One Road) unterstützt die chinesische Regierung aktiv einheimische Unternehmen dabei, sich in anderen Ländern im Bau von Infrastrukturen zu engagieren und bei Vergabeverfahren heimische Unternehmen auszubooten. Ähnlich aktiv sind diese Unternehmen bei Erwerb von Häfen oder Flughäfen. Dabei verfolgt Peking nicht nur wirtschaftliche Ziele, sondern nutzt die entstehende wirtschaftliche Abhängigkeit auch um Kritik an ihrer Politik, insbesondere im Bereich der Menschenrechte zu unterbinden.

In ihrem neuesten Fünf-Jahres-Plan betont die chinesische Regierung das Wirtschaftsmodell der „zwei Kreisläufe“ mit dem Ziel die eigene Abhängigkeit von anderen Märkten, auswärtigen Unternehmen und Technologien zu verringern sowie den heimischen Markt zu stärken. Dieser Dualismus aus Ausnutzung offener Märkte einerseits und eigener Abschottung anderseits stellt Politik und Unternehmen vor erhebliche Herausforderungen. Doch die Zeiten in denen die Europäische Union oder die Vereinigten Staaten das einfach hinnehmen scheinen vorbei.

Das Ende der Naivität

Eine Sonderausgabe des Magazins der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP) ist bereits mit dem „Ende der Naivität“ gegenüber China überschrieben. Jedenfalls betrachtet die EU Unternehmensübernahmen und Investitionen aus der Volksrepublik nicht mehr als wirtschaftliche Aktivitäten wie alle anderen. Das zeigt schon die Debatte um den Betrieb von 5G Netzen durch Huawei. Angesichts eines zunehmend aggressiveren außenpolitischen Vorgehens des chinesischen Staatspräsidenten Xi Jinping scheint das auch angebracht. Mit den neuen Regeln wird es schwieriger für Drittstaaten wie China mit Subventionen europäische Konkurrenten in Vergabeverfahren zu übervorteilen oder zu übernehmen sowie bei Investitionsvorhaben mit staatlicher Unterstützung einseitige Abhängigkeiten zu schaffen. Bisher konnte die Kommission lediglich gegen Exporte zu Dumpingpreisen vorgehen oder nationale Regierungen eine Unternehmensübernahme mit dem Verweis auf Sicherheitsinteressen ablehnen. Das könnte sich nun ändern. Die härtere Gangart der Kommission ist dabei auch im Lichte der Kritik des Europäischen Parlaments zu betrachten. Hier ist das im Dezember 2020 ausverhandelte Investitionsabkommen zwischen der EU und China auf besonders großen Widerspruch gestoßen. Spätestens nachdem Peking Sanktionen gegen den Parlamentspräsidenten verhangen hat, war klar, dass eine Ratifizierung des Investitionsabkommens mit China im Europäischen Parlament keine Mehrheit erhalten wird. Auch die US-Regierung hatte sich irritiert von dem Zeitpunkt der Verkündung des Verhandlungsergebnisses gezeigt. Der neue US-Präsident Joe Biden hat Interesse signalisiert die Politik gegenüber China gemeinsam mit der EU zu koordinieren. Insofern ist die Regelung zu Subventionen aus Drittstaaten auch ein Signal an Washington, dass Brüssel künftig entschiedener gegenüber dem kommunistischen Einparteienstaat auftreten wird. 

Offener und fairer Wettbewerb

Wichtig ist dabei immer an der grundsätzlichen Offenheit europäischer Märkte festzuhalten. Auch die liberale EU-Wettbewerbskommissarin Margrethe Vestager betonte gestern, dass die Offenheit des Binnenmarkts Europas größter Trumpf sei. Um aber diese Offenheit auch langfristig zu gewährleisten, braucht es klare Regeln, um europäische Unternehmen im Wettbewerb nicht zu benachteiligen oder in eine einseitige wirtschaftliche Abhängigkeit von der Volksrepublik oder anderer Autokratien zu geraten. Die EU steht dabei vor der Herausforderung, sich vor unfairen Handelspraktiken zu schützen aber gleichzeitig ihre Offenheit aufrechtzuerhalten und nicht durch fehlgeleitete Industriepolitik selbst marktwirtschaftliche Standards zu untergraben. Denn nichts wäre schädlicher für den Binnenmarkt, wenn die EU mit Protektionismus auf die strategische Investitionspolitik Pekings reagiert und so andere Investoren vom europäischen Markt fernhält.

Mit den neuen Instrumenten wählt die Kommission einen Mittelweg, der auf mehr Transparenz bei drittstaatlichen Subventionen und klare Maßnahmen zur Abwehr von Wettbewerbsverzerrung setzt. In den nun anstehenden Beratungen im Europäischen Parlament und dem Rat über die Vorschläge wird es darauf ankommen, dass es am Ende klare Regeln gibt, die einen fairen und offenen Wettbewerb gewährleisten, ohne durch zu viel Bürokratie wirtschaftliche Tätigkeit zu erschweren. Gerade vor dem Hintergrund eines zunehmenden Systemwettbewerbs ist es wichtig, dass sich liberale und marktwirtschaftliche Demokratien stärker koordinieren. Denn sie haben ein strategisches Interesse, dass die Weltwirtschaft nicht von staatskapitalistischen Autokratien und ihren Unternehmen dominiert wird. Gelegenheit darüber zu sprechen, bietet der im Juni anstehende G7 Gipfel, für den sich bereits vergangene Woche die Außenminister über ein stärker koordiniertes Vorgehen gegenüber China verständigt haben.