Impfstoffmangel
Die Pandemie kann nur global besiegt werden
Die effektive Bekämpfung von COVID-19 verlangt globale Gerechtigkeit beim Zugang zu Impfstoffen, aber im Wettlauf um die Beschaffung und Verteilung der COVID-19-Impfstoffe haben viele ärmere Länder das Nachsehen. Für Länder mit niedrigem und mittlerem Einkommen besteht nämlich erhebliche Unsicherheit, inwiefern sie in den internationalen Märkten überhaupt auf Impfmittel zugreifen können. Voraussetzung für eine gerechtere Verteilung wäre die Überwindung des Impfstoffnationalismus sowie die Behebung von gravierenden Mängeln bei der Regierungsführung und der Leistungsfähigkeit staatlichen Handelns. Obwohl der Impfstoffnationalismus bei der Ungleichverteilung eine wichtige Rolle spielt, kann er nicht dafür verantwortlich gemacht werden, dass viele Entwicklungsländer nicht ausreichend darauf vorbereitet waren, frühzeitig auf die ersten Auswirkungen der Pandemie zu reagieren und die erforderlichen Protokolle zur Einführung der Impfungen umzusetzen. Dies liegt am desolaten Zustand ihrer Gesundheitssysteme und der ineffizienten und korrupten Verwaltung dieser Systeme.
Der globale Kontext
Eine Welt, in der sich die Verteilung von Impfstoffen nach dem Bedarf richtet statt nach dem Einkommen, ist eine Welt, in der Gerechtigkeit erzielt wurde. In dieser imaginären Welt würden Länder, die über mehr Impfstoffe verfügen, als sie für den Eigenbedarf benötigen, den Überschuss Ländern zur Verfügung stellen, denen es an Impfstoffen mangelt. Angesichts der real vorhandenen Ungleichheiten und Spaltungen in der Welt spielt daher eine Initiative wie die COVID-19 Vaccine Global Access Facility (COVAX) eine herausragende Rolle bei der breiteren Verteilung von Impfstoffen. Obwohl es starke Argumente dafür gibt, warum multilaterale Mechanismen zum Umgang mit der COVID-19-Pandemie erstrebenswert wären, ist es in Wirklichkeit so, dass bilaterale Vereinbarungen Vorrang genießen. Der Multilateralismus ist wünschenswert, aber der Bilateralismus ist unvermeidlich.
In diesem Zusammenhang empfiehlt es sich, sich die folgende Statistik des Duke Global Health Innovation Centre vom 7. Mai 2021 zu Gemüte zu führen: „Länder mit hohem Einkommen verfügen aktuell über bestätigte 4,9 Mrd. Impfstoff-Dosen, Länder mit mittlerem bis hohem Einkommen über 718 Mio. Dosen und Länder mit niedrigem Einkommen über 270 Mio.“ Die Einrichtung berichtet, dass es nach aktuellen Modellen bis 2023 oder 2024 nicht ausreichend Dosen geben wird, um die Weltbevölkerung zu impfen.
COVAX wurde eingerichtet, um einen „gebündelten Einkaufsmechanismus zu schaffen, der Ländern weltweit eine ausreichende und gerechte Versorgung mit Impfstoffen zu konkurrenzfähigen Preisen sichern soll, unabhängig von ihren Einkommensverhältnissen.“ Die Initiative wird von 190 Ländern unterstützt und hat bisher etwa 2 Mrd. Impfstoff-Dosen gesichert, wobei bis zum 12. Mai 2021 59 Mio. COVID-19-Impfungen an 122 der teilnehmenden Staaten verteilt worden waren. Die COVAX-Initiative soll mindestens der Hälfte der Weltbevölkerung Zugang zu Impfstoffen verschaffen, indem sie die Preisverhandlungen auf eine faire und gerechte Basis stellt. Auf diese Weise könnten sich mehr Länder darauf konzentrieren, Fachkräfte im Gesundheitssektor sowie Gruppen mit erhöhtem Risiko zu impfen. Dies würde zu einer Senkung der COVID-19-Sterblichkeitsziffern weltweit beitragen, da diejenigen geschützt wären, die der größten Gefährdung ausgesetzt sind.
COVAX wird in seiner Effektivität dadurch eingeschränkt, dass Länder mit hohem Einkommen bevorzugt bilaterale Vereinbarungen angestrebt haben. Der Generaldirektor der Weltgesundheitsorganisation hat beklagt, dass viele reichere Länder damit begonnen hätten, „COVAX zu umgehen, die Preise in die Höhe zu treiben und sich vorzudrängeln“. Diese Länder bevorzugen bilaterale Abkommen, durch die sie sich ausreichend Impfstoffe sichern können, um ihre gesamte Bevölkerung mehrfach zu impfen. Er fügte hinzu, dass dies „COVAX-Lieferungen verzögern könnte und genau das Szenario hervorrufen könnte, das durch COVAX vermieden werden sollte: Hortung, Chaos am Markt, eine unkoordinierte Reaktion und kontinuierliche soziale und wirtschaftliche Beeinträchtigungen.“ Dabei stellt sich natürlich die Frage nach der Effizienz, die durch die bilateralen Abkommen gesteigert werden soll.
Wenn Länder mit hohem Einkommen ihrer Verpflichtung nachkämen, Impfstoffe durch die COVAX-Initiative zu beschaffen, könnten sie sich dadurch die zum Schutz ihrer eigenen Bevölkerung erforderlichen Impfstoffe sichern und zusätzlich auch ihre ungeimpfte Bevölkerung gegen das Wiederaufflammen des Virus schützen, indem sie dem Rest der Welt ebenfalls den Zugang sichern würden. Solange Länder nur ihre inländischen Bevölkerungen zu schützen versuchen, sind sie weiterhin den Risiken von Varianten ausgesetzt, die sich im Ausland entwickeln und verbreiten. Es gilt auch Reiseeinschränkungen und wirtschaftliche Auswirkungen zu bedenken, die die gesamte Welt betreffen.
Bei diesen Ausführungen sollte ein weiterer wichtiger Punkt nicht unterlassen werden: bei Impfstoffen handelt es sich um private Güter mit ausgeprägten Externalitäten. Sie nützen sowohl den Geimpften selbst als auch ihren Mitmenschen. Diesen Aspekt sollte man bei der Erörterung des Impfthemas nicht aus dem Auge verlieren. Langfristig ist niemand gegen die Folgen von COVID-19 gefeit, solange nicht alle dagegen gefeit sind. Selbstschutz und Gerechtigkeit weisen in dieselbe Richtung.
Der Fall Südafrika
Der Impfstoffnationalismus hat die Wirksamkeit der COVAX-Initiative in Frage gestellt, deren Ziel die gerechte Verteilung von Impfstoffen an Entwicklungsländer ist; aber dennoch kann ihm nicht die gesamte Schuld für die quälend langsamen Fortschritte bei den Impfungen in Südafrika zugeschoben werden. Südafrikas Bemühungen, die stärkste Waffe im Kampf gegen COVID-19 einzusetzen – nämlich Impfungen – kommenaufgrund von Problemen bei der Beschaffung, der langsamen Verteilung und der bevorstehenden dritten Wellenur schleppend voran. Obwohl die Regierung weiterhin darüber berichtet, wie viele Impfstoff-Dosen gesichert wurden und Erfolge zu feiern versucht, ist es offensichtlich, dass die Herdenimmunität in weiter Ferne liegt. Während die Regierung bei der Kommunikation zu den Impfungen Offenheit und Transparenz gelobte, zeichnete sich ihr Kommunikationsgebaren in Wirklichkeit durch verschlossene Türen und Geheimhaltung aus.
Die Regierung Südafrikas hat für den Impfprozesses die gesamte Verantwortung übernommen, von der Beschaffung über die Distribution bis hin zur Verabreichung der Impfungen. Obwohl es teilweise Unterstützung für diesen zentralisierten Ansatz gab, haben die Regierung – und insbesondere das Gesundheitsministerium – nicht ihr Versprechen eingehalten, offen und transparent vorzugehen. Dies hat das Vertrauen und die Zuversicht der Öffentlichkeit sowohl in die institutionellen Mechanismen als auch in die Persönlichkeiten geschwächt, die den Kampf gegen die Pandemie leiten.
Ende März 2021 markierte das einjährige Jubiläum des nationalen Lockdowns in Südafrika. Ein Lockdown, derinternationale Anerkennung dafür gewann, dass er eingerichtet wurde, bevor es einen einzigen Todesfall gegeben hatte. Bisher wurden laut offiziellen Angaben mehr als 1,5 Mio. Menschen mit dem Virus infiziert, seit der erste Fall in Südafrika gemeldet wurde. Experten widersprechen jedoch den offiziellen Angaben und vermuten die echte Ziffer näher an 50%. Dementsprechend „deutet die überaus hohe Übersterblichkeit darauf hin, dass über 50% der südafrikanischen Bevölkerung bereits mit COVID-19 infiziert waren.“
Die von der staatlichen Forschungseinrichtung South African Medical Research Council veröffentlichten Statistiken verzeichnen eine Übersterblichkeit von 137.731 Todesfällen im Verlauf der Pandemie. Wenn man die meisten oder alle dieser zusätzlichen Todesfälle COVID-19 zurechnet (wie stark suggeriert wird), dann würde dies bedeuten, dass über 30 Mio. Menschen in Südafrika mit dem Virus infiziert wurden, wenn man von einer Verhältnis von 0,4% bei den Todesfällen zu den Infektionen ausgeht. Die Diskrepanz in den Zahlen könnte auf ineffiziente Aufzeichnungen zurückzuführen sein, sowie darauf, dass manche Personen möglicherweise zu ängstlich oder zu krank sind, um ein Krankenhaus aufzusuchen, und daher zu Hause sterben.
Südafrika hat nicht ausreichend Impfstoffe gesichert, um die gesamte Bevölkerung von 59 Mio. Menschen zu impfen und verfolgt stattdessen die Strategie der Weltgesundheitsorganisation, wonach die Herdenimmunitäterreicht werden soll, indem man etwa 67% der Bevölkerung impft – das wären im Fall Südafrikas bis Ende 2021 an die 40 Mio. Menschen. Die Impfstoffe wurden durch COVAX gesichert, wobei der größte Anteil durch bilaterale Abkommen mit Pharmaunternehmen zustande kam.
Jedoch waren bis zum 12. Mai 2021 lediglich 414.372 Fachkräfte im Gesundheitssektor geimpft worden – aus einer Bevölkerung von 1,25 Mio. in diesem Sektor. Wenn es in dem Tempo weitergeht, so schätzt Professor Alex van den Heever, Research Fellow der Helen Suzman Foundation und Inhaber des Lehrstuhls für soziale Sicherungssysteme an der School of Governance der University of the Witwatersrand in Johannesburg, wird die 2. Phase des Impfplans erst Ende 2021 abgeschlossen, statt wie geplant Ende Mai. Außerdem weist er darauf hin, dass es 2021 mehr natürliche Infektionen geben wird als Impfungen. Dadurch ist Südafrika dem Risiko einer dritten und sogar einer vierten Infektionswelle ausgesetzt, was zu weiteren Todesfällen führen wird.
Es gibt viele Gründe, warum es mit den Impfungen nur so schleppend vorangeht. Um nur ein Beispiel zu nennen: am 1. Februar 2021 wurden eine Million Dosen des Impfstoffs von AstraZeneca geliefert. Nur einen Monat später wurden sie jedoch allesamt an die Afrikanische Union verscherbelt. Die Oxford-AstraZeneca-Impfstoffe wurden für die südafrikanischen Verhältnisse als ungeeignet erklärt. Hierbei handelte Südafrika entgegen den Empfehlungen der Weltgesundheitsorganisation sowie vieler medizinischer Experten, nach denen die Impfstoffe als sicher und effizient im Einsatz galten.
Man kann verstehen, dass das Gesundheitsministerium zögerte, einen Impfstoff einzusetzen, der nicht ausreichend Schutz bot, insbesondere was die Variante B.1.351 betrifft. Jedoch hat der Gesundheitsminister laut neueren Berichten auch die Benutzung der Novavax-Impfung abgelehnt, die durch COVAX in der anfänglichen Distributionsphase verfügbar gewesen wäre und die „hundertprozentigen Schutz gegen schwerwiegende Infektionen bietet, selbst im Fall der Variante“. Angesichts der mangelnden Transparenz bei der Wahl der Impfstoffe für Südafrika ist es schwer nachzuvollziehen, was von der Beschaffung und der Effektivität der Mittel zu halten ist.
Einen weiteren Fehltritt leistete sich die Regierung bei der Einrichtung eines obligatorischen, verschuldungsunabhängigen Kompensationsmechanismus für jegliche Ansprüche, die sich aus negativen Auswirkungen der Johnson & Johnson-Impfung hätten ergeben können. Die Verzögerungen führten dazu, dass Johnson & Johnson sich weigerte, einen „detaillierten Lieferplan“ zur Verfügung zu stellen, bevor der Mechanismus nicht eingerichtet war. Das Impfmittel von Johnson & Johnson ist für Südafrika besonders gut geeignet, weil es nur die Verabreichung einer einzigen Dosis erfordert – besonders vorteilhaft für Menschenmit langen und beschwerlichen Anfahrten, etwa Menschen in den ländlichen Gegenden oder diejenigen, die nicht über genügend Geld verfügen, um eine Klinik aufzusuchen.
Ein weiteres Problem trat Mitte April auf, als der Gesundheitsminister die Aussetzung der Johnson & Johnson-Impfungen verkündete. Der Impfprozess wurden unterbrochen, damit Zwischenfälle näher untersucht werden konnten, bei denen bei sechs Frauen in den USA eine seltene Art Blutgerinnsel im Gehirn festgestellt wurde. Man hätte dabei das Risiko weiterer Verzögerungen bei den ohnehin schon verzögerten Impfungen gegen die extreme Seltenheit der Blutgerinnsel abwägen sollen. Die Gerinnsel wurden in 6 der 6,6 Mio. geimpften US-Bürger festgestellt – und damit in weniger als 0,0001% der geimpften Bevölkerung. Während 6 verlorene Leben 6 zu viele sind, könnten die Verzögerungen bei den Impfungen in Südafrika während der dritten Welle vielen zusätzliche Todesfälle verursachen.
Manche Südafrikaner buchen aufgrund den nur sehr schleppenden Fortschritten bei den Impfungen und der Unsicherheit bezüglich des Startpunktes der nächsten Phasen einen „Impfurlaub“. Man kann zum Beispiel nach Simbabwe reisen und sich dort für etwa $70 impfen lassen. Simbabwe kann mit Fug und Recht als „failed state“ betrachtet werden. Da stimmt es doch nachdenklich, dass das Land eine viel höhere Impfquote vorweist als Südafrika. Laut verfügbaren Statistiken hat Simbabwe 3,5% seiner 14,5 Mio. Einwohner geimpft, während es in Südafrika gerade einmal 0,77% sind. Diese unbequeme Beobachtung untermauert das Argument, dass die Umsetzung gelingt, wenn der erforderliche politische Wille dazu vorhanden ist. Mangelt es Südafrika in dieser Hinsicht am politischen Willen, wenn man im Zusammenhang mit dem Lockdown die ursprüngliche, außerordentliche und energische Reaktion in Betracht zieht, die allerdings bereits wenig später unter ernsten Korruptionsvorwürfen litt?
Südafrikas Reaktion auf die Pandemie bietet viele Lektionen. Die erste lautet, dass der erfolgreiche Umgang mit der Pandemie einen konsistenten, transparenten und partnerschaftlichen Ansatz voraussetzt. Trotz Südafrikas viel gelobter erster Reaktion auf die Pandemie war die Steuerung des Impfverfahrens bestenfalls langsam und schlimmstenfalls unkoordiniert. Mangelnde Aufsicht hat zu Korruption und der Veruntreuung von Steuermitteln geführt, die nicht allein zur Bekämpfung des Virus benötigt wurden, sondern auch, um denjenigen zu helfen, die von der Wirtschaftssperre während der Lockdowns am meisten betroffen waren. Zur Verbesserung des Impfverfahrens und um verlorene Zeit wettzumachen, muss die Regierung mit dem Privatsektor zusammenarbeiten, um die Distribution zu verbessern und mehr Menschen zu erreichen. Es ist zwecklos, Impfmittel zu beschaffen, wenn diese nicht verteilt werden können. Verbesserte Zusammenarbeit zwischen dem privaten und dem öffentlichen Sektor könnte dazu beitragen, das tiefe Misstrauen in den Staat zu überwinden und das öffentliche Vertrauen in die für das Impfprogramm entscheidenden Institutionen wieder herzustellen.
Sophie Smit ist Mitarbeiterin bei der Helen Suzman Foundation, einer langjährigen Partnerorganisation der Friedrich Naumann Stiftung für die Freiheit