Верховенство права | Судова реформа
Огляд судової реформи в Україні
Революція Гідності 2013-2014 років в Україні почалась з відносно невеликого протесту громадян, незгодних із відмовою влади інтегруватись до Європейського Союзу. Втім, саме несправедливість перетворила цей протест у багатомільйонні мітинги. У ніч з 29 на 30 листопада озброєні працівники спецпідрозділу “Беркут” напали на кількадесят громадян, переважно студентів, які перебували під Монументом Незалежності у центрі Києва, та звіряче побили їх. Вже наступного дня суддя Окружного адміністративного суду Києва Богдан Санін ухвалив рішення, яким заборонив будь-кому збиратись на Хрещатику та Майдані Незалежності аж до 7 січня 2014 року. Після цього на Майдан у Києві та центральні площі українських міст вийшли сотні тисяч українців.
Судова система була одним із ключових інструментів придушення протестів режиму Януковича. Взимку 2013-2014 років судді по всій Україні ухвалили сотні свавільних та незаконних рішень, якими забороняли мирні зібрання, позбавляли водійських прав учасників поїздки до резиденції Януковича у Межигір’ї чи кидали за ґрати протестувальників. Однак кожне нове рішення викликало зворотний ефект - все більше і більше людей приєднувалось до протестів “проти несправедливості”.
Таким чином, Революція Гідності засвідчила величезний запит українців на справедливість. За даними соціологічних опитувань, у 2014 році менше, ніж судам, українці довіряли лише російським ЗМІ. Рівень довіри до судової системи був одним із найнижчих в Європі та світі.
На жаль, за 8 років, що минули від подій Революції Гідності, ситуація майже не змінилась. Якщо в липні 2015 року повністю судам довіряли лише 2,5% українців, то зараз ця цифра становить 2,8%. Це свідчить про неефективність попередніх спроб реформувати судову систему та повернути довіру українців до неї.
Провальні реформи
У 2014-2016 влада здійснила три спроби реформувати судову систему, і усі вони виявились невдалими.
У квітні 2014 року український парламент прийняв Закон України “Про відновлення довіри до судової влади в Україні”. Цей закон передбачив створення спеціальної комісії для перевірки рішень суддів щодо заборони мирних зібрань чи запобіжних заходів щодо протестувальників, та припинив повноваження усіх голів судів, а також членів Вищої ради юстиції та Вищої кваліфікаційної комісії суддів - двох ключових органів суддівського врядування в Україні.
Нових членів Вищої кваліфкомісії суддів та Вищої ради правосуддя фактично було обрано за старими правилами, згодом судді перебрали тих самих осіб на посади голів судів. Перевірка рішень суддів, яких суспільство почало називати “суддями Майдану”, теж, на жаль, виявилась неефективною. Попри те, що спеціальна комісія ініціювала звільнення понад 300 суддів, Вища рада юстиції в новому складі залишила на посадах понад 80% суддів, а той невеликий відсоток звільнених суддів згодом успішно оскаржив своє звільнення в суді.
Друга спроба також не дала бажаних результатів. У лютому 2015 року народні депутати проголосували Закон України “Про забезпечення права на справедливий суд”. Цим законом вносились косметичні зміни до законодавства про судоустрій. Найреволюційнішою зміною було запровадження “первинного кваліфікаційного оцінювання” суддів, яке мала провести Вища кваліфкомісія суддів. Оцінювання полягало в перевірці всіх суддів на доброчесність та професійну компетентність, втім, закон не передбачив для суддів можливості провалити таке оцінювання. Іншими словами, не можна було звільнити суддю, який демонстрував погане знання права чи не відповідав критеріям доброчесності. У результаті, усі судді апеляційного та апеляційного адміністративного судів у Києві, яких пропустили через це оцінювання, пройшли його успішно. Також слабким місцем закону було і те, що суддям вищих суддів взагалі дозволили його уникнути.
Врешті, влада зважилась на третю спробу. На початку літа 2016 року Верховна Рада підтримала ініційовані президентом зміни до Конституції в частині правосуддя та нову редакцію Закону України “Про судоустрій і статус суддів”. Порівняно із попередніми законами, цього разу справді йшлося про революційні зміни. Так, новий закон передбачив:
1) ліквідацію вищих спеціалізованих судів та Верховного Суду України;
2) створення нового Верховного Суду на відкритому конкурсі;
3) обов’язкове кваліфікаційне оцінювання для усіх суддів та звільнення суддів, які не відповідають критеріям доброчесності;
4) створення Громадської ради доброчесності як інструменту участі громадськості у перевірці на доброчесність суддів та кандидатів на суддівські посади;
5) створення Вищого антикорупційного суду для розгляду справ топ-корупції.
Втім, на жаль, імплементація цих змін була так само провальною, як і під час попередніх спроб. Відбирати нових суддів Верховного Суду доручили Вищій кваліфкомісії суддів та Вищій раді юстиції (яку наприкінці 2016 року перейменували у Вищу раду правосуддя). Склади цих органів хоч і були повністю оновлені після Революції Гідності, правила їх формування фактично не змінились. Сталось так, що судова система отримала більшість місць в органах, які мали цю систему очищувати. Тому кістяком “нового” Верховного Суду стали старі судді з вищих спеціалізованих судів. Більше того, до Верховного Суду призначили чимало суддів з сумнівною репутацією та статками.
Приміром, суддею Верховного Суду стала Ольга Ступак. Громадська рада доброчесності у своєму висновку вказала на те, що суддя приховувала інформацію в своїх майнових деклараціях, та що її стиль життя явно не відповідає її доходам. Зокрема, пояснюючи походження коштів на купівлю будинка на понад 300 квадратних метрів поблизу Києва, суддя пояснила, що її свекруха продавала ягоди на ринку. Крім цього, суддя намагалась оформити у приватну власність квартиру у Києві, яку вона отримала в користування як суддя. Відповідаючи на питання члена Громадської ради доброчесності під час співбесіди, суддя заперечила це. Однак Громадська рада доброчесності отримала заяву на приватизацію, власноруч підписану суддею. І Вища кваліфкомісія суддів, і Вища рада правосуддя підтримали призначення Ольги Ступак до Верховного Суду попри те, що за законом Вища рада правосуддя відмовляє у призначенні судді, якщо наявний обґрунтований сумнів щодо відповідності кандидата критерію доброчесності чи професійної етики або інших обставин, які можуть негативно вплинути на суспільну довіру до судової влади у зв’язку з таким призначенням.
Всього до Верховного Суду призначили 196 суддів (частина з них станом на листопад 2021 року вже звільнилась у відставку), з них щодо 44 суддів були висновки Громадської ради доброчесності з переліченими фактами їх недоброчесної поведінки.
На жаль, Громадська рада доброчесності не змогла повернути довіру суспільства до судової влади. За законом, цей орган на 100% складається з представників громадянського суспільства, членів до ради делегують шановані громадські організації, що займаються питаннями верховенства права, не мають проблем з фінансовою звітністю та мають успішний досвід співпраці із міжнародними організаціями технічної допомоги. Проблема в тому, що висновки Громадської ради доброчесності мали для Вищої кваліфікаційної комісії суддів лише рекомендаційний характер. Члени комісії з легкістю голосували за призначення сумнівних кандидатів, таких як Ольга Ступак, до Верховного Суду. Крім цього, члени Вищої кваліфкомісії суддів під час проведення конкурсу здійснили чимало маніпуляцій, детально описаних у цьому звіті.
Саме тому для відбору суддів Вищого антикорупційного суду законодавець передбачив відмінну процедуру. Так, для перевірки на доброчесність кандидатів залучити міжнародних експертів. На відміну від Громадської ради доброчесності, у Громадської ради міжнародних експертів було право вето щодо кандидатів із сумнівною доброчесністю. Громадська рада міжнародних експертів - це особливий орган, спеціально створений для перевірки на доброчесність кандидатів до Вищого антикорупційного суду. Вона складається із шести експертів з міжнародним досвідом, делегованих міжнародними організаціями, що надають Україні підтримку у сфері боротьби з корупцією.
Таким чином, на відміну від конкурсу до Верховного Суду, до Вищого антикорупційного суду завдяки міжнародним експертам не вдалось потрапити майже жодному кандидату з сумнівною репутацією. Так, Громадська рада міжнародних експертів поставила під сумнів доброчесність 49 кандидатів, і лише 7 з них продовжили участь в конкурсі.
Останній штрих до портрету провальної реформи - це кваліфікаційне оцінювання суддів і його результати. Вища кваліфікаційна комісія суддів майже повністю проігнорувала висновки Громадської ради доброчесності та успішно переатустувала сотні суддів із сумнівнии статкми та шлейфом сумнівних рішень. З близько 3 тисяч суддів, які пройшли оцінювання у 2017-2019 роках, лише одного суддю було звільнено через невідповідність критеріям доброчесності та професійної етики! Примітно, що конституційні зміни 2016 року передбачили звільнення суддів, які не можуть підтвердити законність джерел пходження своїх статків. За 5 років жодного суддю так і не звільнили за цією підставою попри розслідування журналістів та активістів, які демонструють розкішні суддівські палаци.
Оновлення органів суддівського врядування
Спроби реформувати судову систему виявились провальними, бо вони не зачіпали головну проблему - органи суддівського врядування. Очищувати та оновлювати судову систему доручили представниками тієї ж системи. Завдяки законодавчимі змінам 2014-2016 років суддів отримали більшість у Вищій раді правосуддя та Вищій кваліфкомісії суддів. Вища рада правосуддя - це наймогутніший орган, вона фактично вирішує, кого призначати на суддівські посади, притягує суддів до дисциплінарної відповідальності та звільняє їх. Вища кваліфкомісія суддів займається відбором і оцінюванням суддів, та вносить відповідні рекомендації на розгляд Вищої ради правосуддя. У 2016 року Верховна Рада втратила повноваження звільняти та призначити суддів, а роль президента у призначенні суддів стала лише церемоніальною. Фактично вся повнота влади перейшла до Вищої ради правосуддя.
Ці зміни відбувалися під соусом імплементації в Україні найкращих європейських практик. Справді, у дев’яностих та на початку двохтисячних на рівні документів Ради Європи було запроваджено підхід, за яким найкраще, аби суддівське врядування здійснювалось незалежними суддівськими радами, в яких більшість становлять судді. Ідея полягала у зменшенні впливу політиків та законодавців на судову владу. Ця модель добре працює в зрілих демократіях, де судові системи формувались століттями і де судді є справі незалежними. Однак українських досвід, як і досвід інших перехідних демократій в регіоні засвідчив непридатність цієї моделі для побудови незалежної та підзвітної судової системи.
Впливові суддівські групи (які часто називають кланами) скористались законодавчими змінами, аби посилити свій контроль за всією системою. Через вказівки та таємні інструктажі суддям вони організували призначення потрібних людей до Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфкомісії суддів та Конституційного Суду. Так, у грудні 2018 року, за напередодні чергового з’їзду суддів, де мали обрати чотирьох нових членів Вищої ради правосуддя, представниця громадської організації оприлюднила імена чотирьох кандидатів, наперед узгоджених лідерами суддівських груп та погоджених із адміністрацією президента. Наступного дня усіх чотирьох таємним голосуванням призначили до Вищої ради правосуддя. Згодом було оприлюднено аудіозаписи таємних зборів суддів господарських судів, на яких тодішній очільник Богдан Львов давав інструкції суддям, кого потрібно обрати до Вищої кваліфкомісії суддів. Історія повторилась і у березні 2021 року, коли членами Вищої ради правосуддя знову обрали наперед узгоджених кандидатів.
Тому новообраний президент Володимир Зеленський, який обіцяв українцям справжню судову реформу, ініціював зміну порядку формування Вищої ради правосуддя та Вищої кваліфкомісії суддів. Перша спроба Зеленського реформувати суди правилались - спочатку її імплементацію саботувала сама судова система, а згодом Конституційний Суд визнав неконституційними кілька ключових положень. Втім, президент ініціював нові законодавчі законодавці зміни і після тривалого розгляду у липні 2021 року народні депутати таки проголосували за них.
Реформа передбачає створення двох незалежних органів - Конкурсної комісії для відбору членів Вищої кваліфкомісії суддів та Етичної ради для перевірки на доброчесності членів та кандидатів до Вищої ради правосуддя. Обидва органи складаються з шести членів, трьоє є суддями, яких делегує Рада суддів України, а ще троє- міжнародними експертами, яких номінують міжнародні партнери, що надають Україні допомогу у сфері верховенства права та боротьба з корупцією.
Найважливіше, що саме міжнародні експерти у обидвох комісіях мають вирішальний голос. На цьому наполягали громадські організації, які займаються реформою суддівського врядування, та Венеційська комісія. Зокрема, у висновку щодо реформи Вищої ради правосуддя Венеційська комісія наголосила на тому, що важливо наділити вирішальним голосом саме міжнародних експертів.
Реформа передбачає, що усі члени Вищої ради правосуддя мають пройти перевірку на доброчесність Етичною радою. У разі, якщо Етична рада робить висновок про невідповідність члена ВРП критеріям, він тимчасово відстороняється від роботи, а остаточне рішення про його звільнення протягом трьох місяців має прийняти орган призначення. Крім цього, всі майбутні кандидати до Вищої ради правосуддя мають пройти перевірку Етичної ради, право на призначення мають лише ті, кого рекомендує Етична рада.
Що стосується Вищої кваліфкомісії суддів, то її членів відтепер обиратиме Конкурсна комісія на прозорому та відкритому конкурсі. Після перевірки на доброчесність та професійну компетентність Конкурсна комісія має відібрати щонайменше два кандидати на місце та запропонувати їх на розгляд Вищій раді правосуддя, яка ухвалює остаточне рішення про призначення членів комісії.
Таким чином, реформа передбачає проведення прозорих перевірок на доброчесність кандидатів у члени Вищої ради правосуддя та Вищої кваліфкомісії суддів із залученням до таких перевірок міжнародних експертів та наділенням їх вирішальним голосом у процесі.
Що загрожує реформі
Конкурсна комісія для обрання членів Вищої кваліфкомісії суддів була створена у вересні 2021 року, до її складу увійшли судді з сумнівною репутацією та шановані міжнародні експерти. Українські судді намагались заблокувати створення Етичної ради, втім врешті делегували своїх предстанвиків до Етичної ради. Таким чином, якщо реформа не буде зірвана, восени 2022 року органи суддівського врядування в України запрацюють в оновленому складі.
Успішній імплементації реформи загрожують два суди - Конституційний Суд та Окружний адміністративний суд Києва. Фактично, це останні інструменти, які залишились у руках суддівських кланів, для яких реформа означає втрату контролю за судовою системою країни.
На жаль, громадяни України не можуть покластися на Конституційний Суд, який останні кілька років послідовно демонструє, що керується чим завгодно, але не Конституцією та інтересами українського народу. У березні 2020 року Конституційний Суд зірвав першу спробу президента Зеленського реформувати суддівське врядування. Не дивно, адже 9 з 16 суддів Конституційного Суду – це вихідці з тієї самої суддівської системи, яку ми намагаємось реформувати; вони пов’язані з цією системою неформальними зв’язками, а деякі ще й завдячують їй своїми посадами. Так, приміром, п’ятеро з чинних суддів Конституційного суду призначені з’їздом суддів, який керується таємними вказівками та інструкціями від лідерів суддівських груп. До більшості з суддів Конституційного Суду є обґрунтовані питання щодо їх зв’язків та статків. Можна припустити, що і цього разу Конституційний Суд спробує зірвати реформу. Про це може свідчити і те, що Конституційний Суд в рекордні строки відкрив провадження у справі про конституційність реформи Вищої ради правосуддя. Врешті, Конституційний Суд залишатиметься загрозою реформам, допоки не буде реформовано сам суд і не забезпечено доброчесність його членів.
Іще один суд, який загрожує реформі - це Окружний адміністративний суд міста Києва. Маленький київський суд став могутнім завдяки тому, що розглядає позови на рішення та дії центральних органів влади - Кабміну, міністерств, Нацбанку, Національного агентства з питань запобігання корупції, фіскальної та митної служб тощо. Улітку 2019 року Національне антикорупційне бюро провело обшуки в приміщенні суду та вручило підозри п’ятьом суддям у вчиненні злочинів проти правосуддя. З аудіозаписів з кабінету голови цього суду, які оприлюднило НАБУ, все суспільство дізналось, як судді використовували свої повноваження, аби уникнути кваліфікаційного оцінювання, шантажу чиновників та особистого збагачення. Улітку 2020 року відбулись нові обшуки та було вручені нові підозри семи суддям, цього разу їм інкримінували і намагання захопити державну владу. Примітно, що нові аудіозаписи, оприлюднені НАБУ, засвідчили вплив суддів на Вищу раду правосуддя та Конституційний Суд.
Втім, підозрювані у масштабних злочинах судді Окружного адміністративного суду Києва досі не відсторонені та можуть використати свою владу, аби зірвати конкурс до Вищої кваліфкомісії суддів чи заблокувати призначення гідних кандидатів. Наразі на розгляді у Верховній Раді є два законопроєкти щодо цього суду. Один із них передбачає ліквідацію суду. Втім, народні депутати всіляко блокують прийняття законопроєкту, тож цей суд залишається загрозою реформі.