Political Podcast Project

“ภัยพิบัติ” หรือ “ภัยโครงสร้าง” – ถอดบทเรียนการจัดการภัยพิบัติของประเทศไทย

เรื่องและภาพโดย ธันยนันท์ พิมลบุตรพงศ์

ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา สังคมไทยเผชิญกับเหตุการณ์ที่เรียกว่า “ภัยพิบัติ” อย่างต่อเนื่อง
ไม่ว่าจะเป็นน้ำท่วมฉับพลันในภาคใต้โดยเฉพาะพื้นที่หาดใหญ่-สงขลา น้ำท่วมเรื้อรังในพื้นที่ลุ่มแม่น้ำเจ้าพระยา น้ำหลากและดินถล่มในภาคเหนือ เช่น เชียงรายและเชียงใหม่ ปัญหาฝุ่นละอองขนาดเล็ก PM2.5 ที่ทวีความรุนแรงทุกฤดูแล้ง รวมถึงเหตุการณ์แผ่นดินไหว เหตุการณ์เหล่านี้มักถูกอธิบายว่าเป็นผลจากธรรมชาติหรือสภาพอากาศแปรปรวน ทว่า หากพิจารณาอย่างรอบด้าน จะพบว่าความเสียหายที่เกิดขึ้นไม่ได้เป็นผลจากธรรมชาติเพียงลำพัง หากแต่มีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดกับโครงสร้างทางสังคม เศรษฐกิจ การเมือง และการบริหารจัดการของรัฐ

แนวคิดเรื่อง “ภัยพิบัติ” (disaster) ไม่ได้หมายถึงเหตุการณ์ทางธรรมชาติที่รุนแรงเพียงอย่างเดียว แต่หมายถึงสถานการณ์ที่อันตราย (hazard) รวมเข้ากับความเปราะบาง (vulnerability) และศักยภาพในการรับมือ (capacity) ของสังคม กล่าวคือ เหตุการณ์ทางธรรมชาติจะกลายเป็นภัยพิบัติหรือไม่ ขึ้นอยู่กับว่าระบบเศรษฐกิจ สังคม โครงสร้างพื้นฐาน และสถาบันทางการเมืองมีความพร้อมเพียงใดในการป้องกัน รับมือ และฟื้นฟูผลกระทบ แนวคิดนี้จึงนำไปสู่คำถามสำคัญว่า ภัยพิบัติในประเทศไทยจำนวนมากที่เกิดขึ้นซ้ำแล้วซ้ำเล่า เป็นภัยที่หลีกเลี่ยงไม่ได้จากธรรมชาติจริงหรือ หรือแท้จริงแล้วเป็นผลจากภัยโครงสร้างที่สั่งสมมายาวนาน

ในทางทฤษฎี การจัดการภัยพิบัติมักถูกแบ่งออกเป็นสามระยะ ได้แก่ การป้องกันและลดความเสี่ยง (mitigation and preparedness) การรับมือภาวะฉุกเฉิน (response) และการฟื้นฟูหลังภัยพิบัติ (recovery) อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติของประเทศไทย นโยบายและงบประมาณของรัฐมักกระจุกตัวอยู่ในระยะ “การรับมือเฉพาะหน้า” มากกว่าการลงทุนระยะยาวเพื่อลดความเปราะบางเชิงโครงสร้าง

งานวิจัยของ UNDRR (2019) ชี้ว่า ประเทศที่มุ่งเน้นการเยียวยาหลังเกิดเหตุโดยไม่จัดการรากเหง้าของความเสี่ยง จะเผชิญกับภัยพิบัติซ้ำในพื้นที่เดิม กลุ่มประชากรเดิม และด้วยต้นทุนที่สูงขึ้นเรื่อย ๆ  ยกตัวอย่างในกรณีของน้ำท่วม ซึ่งเป็นหนึ่งในภัยพิบัติที่พบบ่อยที่สุดในไทย ประเทศไทยยังคงใช้วิธีการจัดการภัยน้ำท่วมอย่างเป็น “การตอบสนองเชิงโครงสร้างและเฉพาะหน้า” เป็นหลัก เช่น การสร้างเขื่อน ระบบระบายน้ำ หรือการอพยพเมื่อเกิดเหตุ แต่การวางแผนระยะยาว การจัดการพื้นที่เสี่ยง การกำหนดนโยบายการใช้ที่ดิน และการบังคับใช้ข้อกำหนดด้านสิ่งปลูกสร้างยังเป็นจุดอ่อนสำคัญ  ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่าปัญหาน้ำท่วมไม่ได้เป็นเพียงเรื่องของปริมาณฝนที่ตกหนัก แต่เกี่ยวข้องกับการจัดการเชิงโครงสร้างและนโยบาย ที่ยังไม่สอดคล้องกับพื้นฐานความเสี่ยงในพื้นที่ต่าง ๆ ของประเทศ

นอกจากนี้ หนึ่งในลักษณะเด่นของการจัดการภัยพิบัติในประเทศไทยคือ การรวมศูนย์อำนาจการตัดสินใจไว้ที่หน่วยงานส่วนกลาง ภายใต้กรอบการบริหารราชการแบบลำดับชั้น แม้ว่าภัยพิบัติจะเกิดขึ้นในพื้นที่เฉพาะ และประชาชนในพื้นที่จะเป็นผู้รับผลกระทบโดยตรง แต่บทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและชุมชนกลับถูกจำกัดอยู่ในฐานะ “ผู้ปฏิบัติตาม” มากกว่าผู้ร่วมกำหนดนโยบาย กรณีปัญหาฝุ่น PM2.5 ในภาคเหนือสะท้อนภาพนี้ได้อย่างชัดเจน การจัดการปัญหามักเน้นมาตรการควบคุมและลงโทษ เช่น การห้ามเผา การประกาศเขตควบคุมไฟป่า หรือการดำเนินคดีต่อชาวบ้าน ขณะที่ประเด็นเชิงโครงสร้าง เช่น สิทธิในที่ดิน การเข้าถึงทรัพยากรป่าไม้ และรูปแบบการเกษตรที่ถูกกำหนดโดยนโยบายรัฐ กลับไม่ได้รับการแก้ไขอย่างจริงจัง

ในบริบทนี้ ความพยายามผลักดันร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาด จึงเป็นจุดเปลี่ยนที่สะท้อนความตึงเครียดระหว่างการจัดการภัยพิบัติแบบรวมศูนย์กับแนวคิดการกระจายอำนาจและการคุ้มครองสิทธิของประชาชน ร่างกฎหมายดังกล่าวไม่ได้มองปัญหามลพิษทางอากาศเป็นเพียงเรื่องการฝ่าฝืนกฎหมายหรือพฤติกรรมรายบุคคล แต่พยายามยกระดับ “อากาศสะอาด” ให้เป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชน และกำหนดหน้าที่ของรัฐในการป้องกันและลดความเสี่ยงอย่างเป็นระบบ อย่างไรก็ตาม กระบวนการถกเถียงร่างกฎหมายฉบับนี้ได้สะท้อนข้อจำกัดเชิงโครงสร้างของการจัดการภัยพิบัติในประเทศไทยอย่างชัดเจน ทั้งความกังวลของหน่วยงานส่วนกลางต่อการสูญเสียอำนาจกำกับดูแล ความไม่ชัดเจนในการกระจายงบประมาณและอำนาจหน้าที่ไปยังท้องถิ่น ตลอดจนแรงต้านจากกลุ่มผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่อาจได้รับผลกระทบจากมาตรการควบคุมมลพิษที่เข้มงวดขึ้น ประเด็นเหล่านี้ทำให้ร่างกฎหมายอากาศสะอาดไม่ได้เป็นเพียงข้อถกเถียงด้านสิ่งแวดล้อม หากแต่เป็นการต่อรองทางการเมืองว่ารัฐไทยจะยอมปรับโครงสร้างการจัดการความเสี่ยงมากน้อยเพียงใด

อนึ่ง การจัดการภัยพิบัติในประเทศไทยยังขาดระบบเตือนภัยล่วงหน้าและการประสานงานเชิงสถาบันที่มีประสิทธิภาพ การขาดความชัดเจนในบทบาทของหน่วยงานต่าง ๆ และการบูรณาการข้อมูลระหว่างหน่วยงานทำให้การเตือนภัยและการตอบสนองไม่ทันเวลา โดยเฉพาะกรณีอุทกภัย ซึ่งต้องอาศัยข้อมูลร่วมกันจากหลายหน่วยงาน ความไม่ชัดเจนในโครงสร้างสถาบันนี้สะท้อนให้เห็นว่านโยบายด้านภัยพิบัติยังคง “แยกส่วน” และไม่สามารถสอดรับกับความซับซ้อนของความเสี่ยงในระดับพื้นที่จริง 

ดังนั้น เมื่อมองภัยพิบัติในฐานะผลผลิตของโครงสร้าง การจัดการภัยพิบัติจึงไม่อาจจำกัดอยู่ที่การเตรียมถุงยังชีพ แผนอพยพ หรือศูนย์พักพิงเพียงอย่างเดียว แต่ต้องเชื่อมโยงกับนโยบายการพัฒนา การจัดสรรทรัพยากร และการกระจายอำนาจทางการเมือง คำถามสำคัญจึงไม่ใช่เพียงว่า “รัฐพร้อมแค่ไหนเมื่อภัยมา”  รวมไปถึงการจัดการภัยพิบัติแบบ “ตอบสนองหลังเกิดเหตุ” นั้นก็ไม่เพียงพออีกต่อไป แต่ต้องมุ่งสู่การลดความเสี่ยงล่วงหน้า ผ่านการวางผังเมืองที่ปลอดภัย การจัดการทรัพยากรที่ยั่งยืน การบังคับใช้กฎหมายอย่างเข้มแข็ง และการเสริมสร้างศักยภาพของชุมชน การเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างนี้ไม่เพียงลดความเสียหาย แต่ยังสร้างความมั่นคงและความเป็นธรรมทางสังคมให้กับประชาชนทุกกลุ่ม ทำให้ประเทศไทยสามารถเผชิญกับภัยพิบัติในอนาคตได้อย่างมีประสิทธิภาพและยั่งยืน

**ผลงานชิ้นนี้เป็นส่วนหนึ่งของความร่วมมือระหว่าง มูลนิธิฟรีดริช เนามัน ประเทศไทย FNF Thailand   และ The Infinity
 

ธันยนันท์ พิมลบุตรพงศ์ สำเร็จการศึกษาปริญญาโทด้าน Social Scientific Data Analysis จากมหาวิทยาลัยลุนด์ ประเทศสวีเดน