Umwelt

Entscheidung des Klimakabinetts: Markt vs. Regulierung

Gespannt blickt Deutschland auf den 20. September 2019, denn dann verkündet das Klimakabinett der Bundesregierung, mit welchen Maßnahmen Deutschland seine Klimaziele erreichen soll. Klimaziel bis 2030 ist eine Verringerung des Treibhausgasausstoßes um 55 Prozent im Vergleich zu 1990. Zusätzlich zu diesem nationalen Selbstverpflichtungsziel ist Deutschland durch das Pariser Klimaschutzabkommen völkerrechtlich dazu gebunden, die dort verhandelten Klimaziele zu erreichen. Vor allem die Sektoren Verkehr, Gebäude und Landwirtschaft bereiten weiterhin Probleme. Während die Energiewirtschaft nach Einbindung in den europäischen Emissionshandel mit einer Reduktion von 108 Millionen Tonnen CO2-Äquivalente seit 1990 den größten Beitrag leistet, steigen in den anderen Sektoren die Emissionen weiter an. Eins ist klar, alle CO2-Emissionen müssen einen Preis erhalten, die spannende Frage ist allerdings wie. Zur Debatte stehen die Ausweitung des europäischen Emissionshandels auf weitere Sektoren, die Einführung einer CO2-Steuer oder ein Mischsystem aus beiden.

Allen Maßnahmen liegt das sogenannte Verursacherprinzip zu Grunde: Die Verursacher von Umweltschäden müssen auch für diese aufkommen. CO2 wird also durch die Verursacher nur dann reduziert, wenn es einen Grund gibt, kein CO2 mehr auszustoßen. Ein solcher Grund ist die Einführung eines CO2-Preises, der den Ausstoß des schädlichen Klimagases verteuert. Dieses Prinzip ist eine ur-liberale Sache. So heißt es in den Freiburger Thesen aus dem Jahr 1971, „die Kosten des Umweltschutzes sind Kosten der Produktion“. Durch einen CO2-Preis werden notwendige Anreize gesetzt, dass Unternehmen in klimafreundliche Technologien investieren. Ist es für sie kostengünstiger, ihren CO2-Ausstoß zu verringern, werden sie ihre Emissionen aus ökonomischem Eigeninteresse reduzieren. 

Mit dem europäischen Emissionshandel gibt es bereits ein Instrument, welches klimafreundliche Innovationen fördert. In ihm ist die Gesamtmenge an erlaubten Emissionen staatlich festgelegt (Mengensteuerung). Das ist der größter Vorteil eines Emissionshandels gegenüber einer Steuer, denn Klimaschutzziele beziehen sich stets auf eine Reduktion der Emissionen gegenüber einem Referenzwert. Deshalb ist ein Emissionshandelssystem der effizienteste Ansatz, um das Klima zu schützen. Es ist immer bekannt, wie viele Emissionen in den teilnehmenden Sektoren ausgestoßen werden und um welchen Pfad dieser Ausstoß reduziert werden soll. Zudem gibt es keine Einsparziele für einzelne Wirtschaftsbereiche, sondern die erlaubte Gesamtmenge bezieht sich auf alle Sektoren. Emissionen, die über dieser Gesamtmenge liegen, werden sanktioniert. Basierend auf der erlaubten Gesamtmenge werden dann Emissionserlaubnisse an die Emittenten verteilt, die untereinander auf einem Markt gehandelt werden können. Der freie Handel führt dazu, dass Unternehmen mit hohen CO2-Vermeidungskosten Zertifikate kaufen, anstatt in die Emissionsminderung zu investieren. Andersherum verkaufen Unternehmen mit geringen Grenzvermeidungskosten ihre übriggebliebenen Zertifikate. Dadurch ist sichergestellt, dass CO2 an der Stelle eingespart wird, an der dies zu den geringsten Kosten möglich ist. 

Im Gegensatz dazu legt eine CO2-Steuer bzw. CO2-Abgabe einen Preis(aufschlag) fest, der mittelbar ebenfalls zur gewünschten Einhaltung der Minderungsziele führen soll. Bei einem Emissionshandelssystem ist also der Gesamtausstoß an Emissionen staatlich limitiert, der Preis wird hingegen frei im Markt gebildet. Dieser Mechanismus führt somit zu dem Ergebnis, das für den Klimaschutz relevant ist: die Reduzierung von Treibhausgasen. Bei einer CO2-Steuer dürfen hingegen unbegrenzt Emissionen verursacht werden, jedoch ist der Preis für eine Einheit an ausgestoßenem CO2 staatlich festgelegt. Unklar ist hier jedoch, ob dieser politisch bestimmte Preis den gewünschten Klimaschutzeffekt einer Reduktion oder die Klimaziele exakt erzielen kann. Deshalb ist der Emissionshandel das viel schärfere klimapolitisches Schwert als die CO2-Steuer. 

Bei einer CO2-Steuer kommt man in Deutschland zudem schnell an die Grenze des gesetzgeberischen Spielraums. Die deutsche Verfassung erlaubt keine Steuer, die an den Ausstoß von CO2 geknüpft ist. Es müsste entweder eine CO2-Aufschlag auf die bereits bestehende Energiesteuer eingeführt werden. Oder die CO2-Steuer müsste an den Verbrauch von CO2-intensiven Gütern angeknüpft werden wie beispielsweise Kohle oder Benzin. Zudem werden einmal geführte Steuern oftmals nicht mehr abgeschafft. Dies zeigt die Geschichte beispielsweise anhand der Sektsteuer, die 1902 eingeführt wurde, um die kaiserliche Reichsflotte zu finanzieren. Diese Steuer existiert bis heute. Zudem ist die tatsächliche Lenkungswirkung von Steuern im Umweltbereich fraglich. Zum Beispiel zeigte die vor zwanzig Jahren eingeführte Ökosteuer (heute: Energiesteuer) wenig Erfolg – der Energieverbrauch ist nicht nachhaltig gesunken. Das ist unter anderem auch den uneinheitlichen Steuersätzen der unterschiedlichen Kraftstoffe geschuldet. Innovationen und einschlägige Investitionen wurden durch diese Steuer jedenfalls nicht angestoßen. 

Momentan wird zudem ein Mischsystem aus einem Mindestpreis sowie einer Obergrenze und einem Emissionshandel diskutiert. Dies widerspricht aber grundsätzlich dem Prinzip des freien Handels, wenn dem Preis Vorgaben gemacht werden. Zudem führt ein nationaler Mindestpreis zwar zu einer Verteuerung der Zertifikate innerhalb eines Landes, trägt aber nicht tatsächlich zum Klimaschutz bei. Werden nur national Emissionen eingespart, verlagern sich die freigewordenen Zertifikate in andere Länder, in denen dann mehr emittiert wird. Die nationale Emissionseinsparung wird also überkompensiert. Allerdings bietet diese Lösung den Vorteil, das Wort CO2-Steuer vor den Wählern nicht verwenden zu müssen.

Wir müssen jetzt drastisch CO2-Emissionen reduzieren, das steht außer Frage. Die Komplexität der aktuelle Energie- und Klimapolitik jedoch durch zusätzliche Regulierungswahn weiter zu vergrößern, wird dem Klima allerdings nicht helfen. Im Gegenteil wird sie dadurch noch aufgeblasener und teurer. Die „Bereicherung“ des momentan existierenden Vorschriftendschungels mit einer CO2-Steuer wird deshalb mehr schaden als nützen. 

Christine Frohn ist Referentin für Energiepolitik und Nachhaltigkeit bei der Friedrich-Naumann-Stiftung für die Freiheit.