Freihandel unter Trump - Wie wird das aussehen?

Ein Analyse aus amerikanischer Sicht

Analyse18.07.2017Courtney Flynn
Handel USA
Wie wird sich die U.S.-Handelspolitik unter Trump entwickeln?iStock/ 400tmax

Während zu Beginn des amerikanischen Wahlkampfes 2015 einige Handelsverfechter noch erfreut über die Kandidatur des renommierten Geschäftsmannes Donald Trump waren, wurden sie bald eines Besseren belehrt: Mit kritischen Aussagen zum Freihandel und seiner "America First"-Rhetorik versprach Trump während seines Wahlkampfes, alle Handelsabkommen der USA genauestens zu prüfen, um „jeden Missbrauch von Handelsabkommen zu identifizieren, den andere Länder derzeit betreiben, um (…) den amerikanischen Arbeitern zu schaden“. Am stärksten kritisierte Trump multilaterale Handelsabkommen, wie das Nordamerikanische Freihandelsabkommen (NAFTA) und die Transpazifische Partnerschaft (TPP).

Seit seiner Ernennung zum Präsidenten stimmen die Versprechungen des Kandidaten Trump mit den Aktionen des Präsidenten Trump jedoch nicht immer überein. Einerseits besteht NAFTA – das laut Trump „schlechteste Handelsabkommen in der Geschichte der Welt“ – weiterhin  und der Präsident verkündete sogar, dass die Aufkündigung des Abkommens einen „Schock für das gesamte System“ bedeuten würde. Andererseits zogen sich die USA am ersten Amtstag von Präsident Trump aus dem transpazifischen Handelsabkommen zurück, was das Abkommen in seiner jetzigen Form praktisch scheitern ließ. Dieses wechselhafte Verhalten des Präsidenten macht es schwierig vorauszusehen, wie sich die U.S.-Handelspolitik unter Trump entwickeln wird.

Trumps scharfe Kritik am Freihandel, kombiniert mit seinem Vorhaben bisherige „Deals“ neu zu verhandeln und andere Abkommen aufzukündigen, hat zu starken Verunsicherungen in anderen Staaten geführt. Wenn dieses Verhalten der U.S.-Regierung andauert, könnte es die Zukunft des liberalen Welthandels, den die USA mit aufgebaut haben, gefährden. Vor allem die bissigen Bemerkungen, die Trump gegen Deutschland und andere Handelspartner in Bezug auf amerikanische Handelsdefizite richtet, sind ein starker Kontrast  zu den USA der Nachkriegszeit, die nicht müde wurden, für eine globalere Wirtschaft, charakterisiert durch multilaterale Institutionen und Abkommen, zu werben.

In den letzten 70 Jahren hat sich die internationale Welthandelsordnung stark verändert. Eine Reihe von wirtschaftlichen und sozialen Krisen hat zu einer Entfremdung zwischen Politikern und ihrer Wählerschaft geführt. Während ein großer Teil der politischen Elite weitere wirtschaftliche Integrationsschritte vorantreiben wollte, gibt es viele Bürger, die dem Freihandel zunehmend skeptisch gegenüberstehen und seine negativen Auswirkungen fürchten. Die meisten Wähler machen die Globalisierung dafür verantwortlich, dass es ihnen heutzutage schlechter ergeht als noch vor einigen Jahren.  Die Ängste der Menschen haben wiederum weltweit zu einem Anstieg von Populismus und Protektionismus beigetragen, angefeuert durch Politiker wie Nigel Farage, Marine le Pen, Rodrigo Duterte und Donald Trump.

Freihandel
Viele US-Bürger stehen dem Freihandel zunehmend skeptisch gegenüber. iStock/ andresr

Die Motivation hinter Trumps Handelspolitik

Zielscheibe von Trumps Kritik ist jedoch in erster Linie nicht der Freihandel an sich, sondern vor allem die Unfähigkeit seiner Vorgänger, vorteilhafte Handelsverträge für die U.S. auszuhandeln. Aus diesem Grund kann man annehmen, dass Trump nicht den freien Handel ausschalten möchte, sondern vielmehr versucht, dessen Spielregeln zu seinen Gunsten umzuschreiben.

Die drei großen Veränderungen, die die Trump Regierung vornehmen will, um den Welthandel zu verändern sind: Neuverhandlungen und/oder Rückzug aus multilateralen Freihandelsabkommen, Abbau von Handelsdefiziten bei gleichzeitiger Maximierung von Handelsüberschüssen sowie die Einführung einer neuen Steuer namens Border Adjustment Tax (BAT), die neue Anreize für den Export und Benachteiligungen für Importe schaffen soll.

Diese Strategie traf vor allem bei amerikanischen Arbeitern im Industriesektor auf große Zustimmung, die sich von der Globalisierung abgehängt fühlen. Gleichzeitig wirft die Neuausrichtung der U.S.-Handelspolitik auch viele Fragen auf: Werden diese protektionistischen Maßnahmen echte Lösungen für die Verlierer der Globalisierung bieten, besonders im Hinblick auf Arbeitsplätze?  Wenn ja, wie können diese Menschen sinnvoll in das derzeitige wirtschaftliche und politische Klima integriert werden? Und zu guter Letzt, wie wird die neue Handelspolitik die Beziehungen der USA zu anderen Staaten beeinflussen, vor allem die zu seinen transatlantischen Partnern, die weiterhin zu einer multilateralen wirtschaftlichen Ordnung stehen?

Auch wenn viele zunächst schockiert auf Trumps Handelspolitik reagierten, bleibt zu beachten, dass protektionistische Tendenzen in den USA schon seit Jahrzehnten latent vorhanden gewesen sind. Laut dem Bureau of Labor Statistics (BLS) waren im Januar 2017 6,9 Millionen weniger Arbeiter in der verarbeitenden Industrie tätig als im Januar 1980. Außerdem gibt es eine starke Tendenz von großen Firmen wie Budweiser, Seagate und Ford, ihre Produktion ins Ausland zu verlagern, um dort von Steuerlücken und billigen Arbeitskräften zu profitieren. Obwohl der freie Handel durch die Aufhebung von verschiedensten Zoll- und Handelsbarrieren Waren bezahlbarer und einer breiteren Masse von Menschen zugänglich gemacht hat, so hat er auch einigen amerikanischen Arbeitern das Gefühl gegeben, durch „unfairen“ Handel - ein häufig benutzter Ausdruck von Trump - ihrer Vorteile beraubt zu werden. Trump hat mit seinem Wahlkampfslogan „America First“ dieses kollektive Gefühl aufgegriffen und für sich ausgenutzt -und das, obwohl er seinen unternehmerischen Erfolg dem freien Handel zu verdanken hat.

Rückzug vom Multilateralismus

Die Trump Administration hat dem Multilateralismus öffentlich abgesagt und bilaterale  Abkommen zwischen zwei Staaten als besten „Deal“ für amerikanische Arbeiter erklärt. Dementsprechend ist es möglich, dass sich die USA von multi- und polylateralen Abkommen, wie schon im Fall von TTP, zurückziehen werden, obwohl diese Art der Abkommen derzeit noch die globale Wirtschaftsordnung dominieren und definieren. Auch wenn Trump bislang noch an NAFTA festhält, ist die Zukunft des „Drei-Länder-Abkommens“ noch ungewiss.

Trumps Drängen auf bilaterale Abkommen rührt offensichtlich daher, dass sich die USA durch ihre wirtschaftliche Stärke mehr Einfluss auf einzelne Verhandlungspartner erhoffen und so vermieden werden kann, dass die USA, etwa durch Koalitionsbildungen in multilateralen Verhandlungsrunden, überstimmt würden. Seit Trumps Amtsantritt hat er Interesse an bilateralen Handelsverträgen mit Japan, China und, seit dem Brexit-Referendum, auch mit Großbritannien gezeigt.

Made in USA
Mit "America first" gegen "unfairen" Handel?iStock/ LdF

Eine bemerkenswerte Ausnahme zu dieser politischen Neuausrichtung der U.S.-Handelspolitik ist Trumps Interesse an einer Wiederbelebung der Gespräche zwischen den USA und der EU hinsichtlich eines Freihandelsabkommens – allerdings zeigte sich Trump erst dann interessiert, nachdem Kanzlerin Merkel ihn darauf hingewiesen hatte, dass einzelne EU-Mitgliedstaaten nicht mit den USA verhandeln würden.

Das Handelsabkommen zwischen China und den USA wurde im Mai 2017 unterzeichnet. Mit dem Abkommen darf amerikanisches Rind und Erdgas wieder auf den chinesischen Markt exportiert werden. Gleichzeitig öffnet es den amerikanischen Markt für chinesische Geflügelprodukte und Investitionen. Das Abkommen war ein erster Schritt in die richtige Richtung. Obwohl sich das Abkommen auf nur einige wenige Produkte beschränkt, hat es zugleich die Sorge um einen Handelskrieg zwischen den USA und China reduziert.
Angesichts des unberechenbaren Verhaltens ihres Präsidenten könnten die USA allerdings schnell damit konfrontiert werden, dass nicht jedes Land bereit ist, sich auf bilaterale Verhandlungen einzulassen und sich eher für die Sicherheit eines multilateralen Abkommens entscheidet. Im Falle von TPP hat Japan in Gesprächen über das Fortbestehen des Abkommens ohne die USA diese Überlegung bereits geäußert.

Minimierung von Handelsdefiziten, Maximierung von Überschüssen

Die Versuche, Handelsvorteile für die USA durch bilaterale Abkommen herauszuschlagen, deutet auf den zweiten Grundsatz von Trumps Handelspolitik hin: die Verringerung von Handelsdefiziten. Die vier größten Handelsdefizite weist die USA mit China, Deutschland, Japan und Mexiko auf, wobei das U.S.-Handelsdefizit mit China mit fast 241 Milliarden U.S.-Dollar das der anderen drei Länder bei Weitem übersteigt. Die Trump Administration ist bemüht, bilaterale Abkommen mit den ersten drei Staaten abzuschließen, um den Export amerikanischer Produkte in diese Länder zu erhöhen. Gleichzeitig versucht Trump, die Importe aus Mexiko durch Neuverhandlungen des NAFTA-Abkommens zu kontrollieren. Während das U.S.-Handelsdefizit seit den späten 70er Jahren, und besonders im 21. Jahrhundert, konstant gewachsen ist, müssen die verschiedenen Handelsdefizite differenziert betrachtet werden. So ist zunächst einmal festzuhalten, dass gemäß dem Model des komparativen Kostenvorteils Handelsungleichheiten nicht unüblich sind, da nicht jedes Produkt gleich viel wert ist und manche Länder einen höheren Anspruch auf manche Waren haben als andere. Obwohl die USA ein hohes Gesamthandelsdefizit aufweisen, erzielen sie auch Überschüsse mit anderen Ländern. Die vier größten davon sind: das Vereinigte Königreich, Singapur, Brasilien und Hong Kong. Und während Defizite beim Warenhandel die wesentliche Ursache für das Gesamtdefizit sind, ist der Dienstleistungssektor der USA seit den 70er Jahren stetig gewachsen und produzierte 2016 einen Überschuss von 248 Milliarden U.S.-Dollar. Obwohl die Trump Administration auf bilaterale Abkommen drängt, um bei Verhandlungen die Oberhand zu behalten und so versucht, ihr Handelsdefizit zu verringern, ist es wichtig zu erwähnen, dass Defizite nicht zwangsläufig mit wirtschaftlichem Versagen gleichzusetzen sind. Letztendlich bestimmen das Konsum- und Sparverhalten der Verbraucher  die Defizite und das liegt meistens außerhalb des Wirkungsbereiches des freien Handels.

Steuerlicher Grenzausgleich (Border Adjustment Tax)

Einer der meist diskutierten Aspekte der handelspolitischen Strategie der Trump-Regierung ist der sogenannte Steuerliche Grenzausgleich (Border Adjustment Tax, BAT), der die bestehende Körperschaftssteuer in eine auf den cash-flow des Unternehmens erhobene Steuer (Destination Based Cash Flow Tax, DBCFT) umwandeln und die Steuerrate von 35% auf 20% heruntersetzen würde.  Während beide Ansätze als „handelsneutral“ ohne signifikante Auswirkungen auf die U.S.-Leistungsbilanz eingestuft werden, könnte dieses Vorhaben eines der größten Wahlversprechen Trumps erfüllen: amerikanische Firmen davon abzuhalten, ins Ausland zu ziehen. Die Steuer würde Exportzölle erlassen und Importzölle erheben, um Anreize für Firmen zu schaffen, weiterhin innerstaatlich zu produzieren. So könnte man den Trend eindämmen, billigere Waren zu importieren oder die Produktion ins Ausland zu verlegen, um dann die Waren wieder in Amerika zu verkaufen. Falls die Steuer in Kraft tritt, soll sie in den nächsten zehn Jahren 1 Billion U.S.-Dollar an zusätzlichen Einnahmen generieren. Allerdings basiert diese Schätzung darauf, dass die USA weiterhin ein Handelsbilanzdefizit haben. Sollten die USA, wie Trumps Regierung behauptet, anfangen, Überschüsse zu erzielen, würden die Steuereinnahmen sinken.

Obwohl die Umsatzsteuer (Value Added Tax/VAT) einer Bundessteuer, die es in vielen Ländern gibt, ähnelt, würde die Border Adjustment Tax Firmen erlauben, ihre Arbeitslöhne bei der Berechnung ihrer Steuern abzuziehen, was bei der typischen Umsatzsteuer nicht möglich ist. Das größte Hindernis für diese Steuer würde voraussichtlich nicht vom U.S-Kongress kommen, sondern von der Welthandelsorganisation WTO, deren Mitglieder die Steuer anzweifeln werden, da sie als Diskriminierung ausländischer Produkte gedeutet werden kann. An diesem Punkt tritt das Problem des Lohnsteuerabzuges am stärksten hervor. Denn mit Hilfe der BAT könnten U.S.-Firmen, die innerstaatlich produzieren, ihre Löhne von ihrer Steuerlast abziehen, während ausländische Firmen dies unter der DBCFT nicht könnten. Dies würde einen unfairen Vorteil schaffen. Hinzu kommen Umsetzungsprobleme beim Steuerlichen Grenzausgleich BAT, da die vergebene Vergünstigung an den Export der Einnahme der erhöhten Zölle des Imports entsprechen muss. Um dies zu gewährleisten, muss nachweislich jede Importware dieser Steuer unterliegen. Es ist unwahrscheinlich, dass die BAT dieses Stadium überhaupt erreicht, da Präsident Trump seine Zustimmung praktisch zurückgezogen hat. Jedoch stehen einige einflussreiche Republikaner, darunter der Sprecher des Repräsentantenhauses Paul Ryan, weiterhin hinter der Steuer. Sie werden für die Verabschiedung aber kaum genug Stimmen sammeln können.

Automatisierung
87,8% der verlorenen Jobs in der verarbeitenden Industrie können der Automatisierung zugeschrieben werden.iStock/ PhonlamaiPhoto

Globalisierung und Automatisierung

Viele Amerikaner sehen durch Preisdumping, Steuervergünstigungen und billigere Arbeitskräfte im Ausland die Wettbewerbsfähigkeit der Vereinigten Staaten schrumpfen, während China und weitere neuentstandene Wirtschaftsmächte ihren Marktanteil erhöhen. Bedenkt man, dass  56.190 amerikanische Fabriken alleine in den ersten zehn Jahren des neuen Jahrtausends - das sind ungefähr 15 pro Tag – schließen mussten und ein Gesamtverlust von 505 Milliarden U.S.-Dollar im Jahr 2016 enstand, dann ist es nicht schwer nachzuvollziehen, weshalb viele Amerikaner die Globalisierung als die Quelle ihrer Probleme ansehen. 

Die Ursache liegt aber an einer anderen Stelle. Obwohl die Vereinigten Staaten seit 1980 nahezu 7 Millionen Jobs im Produktionssektor verloren haben, hat sich die Gesamtleistung dieser Industrien um 85% erhöht. Der Grund für diese Zahl ist nicht, dass Arbeitsplätze von Ausländern gestohlen werden, sondern der Einsatz von Maschinen: 87,8% der verlorenen Jobs in der verarbeitenden Industrie können der Automatisierung zugeschrieben werden - eine Zahl, die wahrscheinlich im Zuge des anhaltenden technologischen Fortschritts weiter ansteigen wird. 

Somit mögen die hier beschriebenen Facetten der Handelspolitik von Präsident Trump vielleicht andere Ziele seiner Regierung erreichen, allerdings werden sie keinen signifikanten Anteil an Jobs in der verarbeitenden Industrie zurückbringen. Tatsächlich haben die Vereinigten Staaten von 1950 bis 2016 ungefähr 2.1 Billionen U.S.-Dollar als Ergebnis der Handelsexpansion gewonnen und weitere 540 Milliarden U.S.-Dollar werden bis 2025 erwartet. Für die amerikanischen Arbeiter wird das Arbeitsplatzangebot aber eher sinken, wenn sich die USA aus dem Welthandel zurückziehen. Um das Versprechen „America First“ zu verwirklichen, muss sich auf die konzentriert werden, die durch den Handel benachteiligt wurden. So kann eine gerechtere Verteilung angestrebt und ein kollektiver Reichtum im globalen Markt erzielt werden.

Was zu erwarten ist

Es ist nicht überraschend, dass ein Mann wie Donald Trump, Koautor des Buches „The Art of the Deal“, versuchen wird, die Art und Weise wie die USA Verhandlungen führen, zu verändern. Überraschend war jedoch für viele, wie viel Zuspruch er von der amerikanischen Bevölkerung für seine Bestrebungen erhält. Ob es nun Belege dafür gibt oder nicht, der amerikanische Arbeiter glaubt, dass Freihandel und Globalisierung verantwortlich sind für den Abbau von Arbeitsplätzen und die schrumpfende Wettbewerbsfähigkeit der USA. Wie Trump in seinem Wahlkampf eindrücklich demonstrierte, ist es oft wichtiger, den Menschen das Gefühl zu geben, gehört zu werden, statt recht zu behalten. Es ist schwierig einzuschätzen, welche Richtung die U.S.-Handelspolitik unter Donald Trump einschlagen wird, denn bislang wurden keine großen Handelsabkommen durchgesetzt. Dass im Falle der NAFTA Neuverhandlungen anstelle einer Aufkündigung des Abkommens angestrebt werden, kann als Zeichen für den Fortbestand einer amerikanischen Beteiligung an multilateralen Abkommen gedeutet werden. Auch Trumps Interesse an einem Abkommen mit der EU deutet in diese Richtung.

Dies sollte jedoch nicht die Sorgen vor einem neuen amerikanischen Protektionismus beschwichtigen. Man kann annehmen, dass die USA versuchen werden, mit Handelsbarrieren ihr Defizit zu minimieren, unabhängig davon, ob die BAT durchgesetzt wird oder nicht. Abgesehen davon könnte die zwischenzeitliche Unsicherheit und Instabilität erhebliche Auswirkungen auf das Verhältnis der Vereinigten Staaten zu ihren transatlantischen Partnern haben.  Diese könnten den amerikanischen Partner als unzuverlässig oder gar widersprüchlich wahrnehmen und als größter Handelsblock versuchen, das Kommando zu übernehmen.
Letztlich ist der internationale Handel kein Null-Summen-Spiel. Wenn die Trump Administration versucht, die Spielregeln zu verändern, um so im Freihandel zu „gewinnen“, finden sie sich vielleicht bald am Spielfeldrand wieder.

Courtney Flynn ist Program Associate beim Transatlantischen Dialogprogramm der Friedrich-Naumann-Stiftung für die Freiheit in Washington.