Braucht Afrika mehr Entwicklungshilfe?

Rainer Erkens Mehr Geld für Afrika: Das ist der Vorschlag des britischen Premierministers Tony Blair beim G8--Treffen in Schottland. Ist diese Forderung aber sinnvoll? Rainer Erkens, früherer Regionalbüroleiter Afrika der Stiftung hat Einwände gegen einfache Rezepte.

Für die meisten Experten, aber auch für viele Bürgerinnen und Bürger scheint die Antwort auf die Frage nach mehr Entwicklungshilfe für Afrika auf der Hand zu liegen. Sie interessiert allenfalls, ob sich die Zuwendungsgeber in Anbetracht von engen öffentlichen Haushalten mehr Geld für Afrika leisten können. Dass Afrika aber mehr Geld gut gebrauchen könnte, wird fast nirgendwo bezweifelt. Afrika – hier verstanden als die 48 Staaten in und südliche der Sahara, also ohne die Mittelmeeranrainer im Norden – macht nach wie vor in erster Linie durch traurige Bilder und Nachrichten von Flüchtlingselend und Bürgerkriegen, Aids-Kranken und Kindersoldaten auf sich aufmerksam. Ein Kontinent wo nach Angaben der Weltbank zwar 11,4% der Menschheit zu Hause ist, aber nur 2,5% des weltweiten Bruttosozialprodukts erzeugt werden, ein Kontinent, dessen gesamter Anteil am Welthandel dem Belgiens entspricht, ein solcher Kontinent drängt sich geradezu als Empfänger für vermehrte Hilfe auf.

Die vom britischen Premierminister Tony Blair geleitete „Commission for Africa“ will die Entwicklungshilfe für Afrika binnen weniger Jahre von jährlich ca. 23 Mrd. Euro US-Dollar (2003) auf rund 80 Mrd. Dollar hochfahren. Diesen Vorschlag will Blair auf dem bevorstehenden G8-Gipfeltreffen im Juli 2005, das er selbst leiten wird, vorlegen. Ähnliche Zahlen werden vom „United Nations Millenium Development Project“ genannt, dessen vom UNO-Generalsekretär Kofi Annan unterstützter Vorsitzender Jeffrey Sachs sich als unermüdlicher Vorkämpfer von mehr Geld für Afrika einen Namen gemacht hat. Beide Gremien versuchen die westliche Zuwendungsgeber davon zu überzeugen, dass mehr Geld für Afrika erforderlich ist. Dabei treffen sie durchaus auf Verständnis. Längst hat sich die neue Großzügigkeit gegenüber Afrika verselbständigt. Die von Scham- und Schuldgefühlen, aber auch einer damit einhergehenden Arroganz gegenüber den als Fürsorgefälle betrachteten Afrikanern geprägten „Ökonomie des Herzens“ war schon immer zugleich Afrikas bester Verbündeter und größter Feind.

Warum sollte man aber gegen mehr Entwicklungshilfe für Afrika sein? Leistet man damit nicht der Armut auf dem Kontinent Vorschub? Zeigt sich an einer solchen Haltung nicht einmal mehr die Hartherzigkeit und die Kälte von Liberalen, die gegen Hilfe für Menschen in Not sind?

Unter den vielen Argumente, die gegen mehr Entwicklungshilfe sprechen, sollen im Folgenden drei Punkte ausführlicher behandelt werden. Wenigstens am Rande erwähnt werden muss aber, dass die Frage der Finanzierung der vermehrten Entwicklungshilfe noch nicht geklärt ist. Es kann kaum überraschen, dass kaum einer der vielen Freunde Afrika gewillt ist, für mehr Entwicklungshilfe anderswo in den öffentlichen Haushalten der Geberländer zu sparen. Stattdessen wird bereits offen über neue, zusätzliche Steuern und Abgaben, etwa auf den Benzinverbrauch im Luftverkehr, für die Nutzung der Meere oder des Devisenhandels diskutiert. Die so genannte Solidarität mit der Dritten Welt war eben schon immer eine weitgehend vom Staat verordnete Zwangssolidarität zu Lasten der Steuerzahler in den Industrieländer. Und man dürfte nicht falsch liegen, wenn man davon ausgeht, dass solche neuen Steuern und Abgaben, einmal für einen vermeintlich guten Zweck eingeführt, selbst dann nicht verschwinden werden, wenn Afrikas Bruttosozialprodukt das Niveau europäischer Staaten längst erreicht hat.

Dubios ist auch die Vorgehensweise. Seit längerem hat sich in der Entwicklungspolitik unter dem Stichwort „ownership“ die Erkenntnis durchgesetzt, dass man nur dann mit positiven Ergebnissen rechnen kann, wenn diejenigen, für die Entwicklungsprojekte konzipiert worden sind, auch selbst an der Erarbeitung der Konzepte beteiligt waren und nicht nur Ausführungsorgane von Plänen sind, die anderswo ausgedacht worden sind. Jetzt aber legen Sachs und Blair Vorschläge vor, die wieder einmal außerhalb des afrikanischen Kontinents erarbeitet worden sind. Doch es gibt noch gewichtigere Einwände:

1. Das Resultat von 40 Jahren Entwicklungshilfe in und für Afrika kann sich wahrlich nicht sehen lassen. Der Zustand des Kontinents stellt den Zuwendungsgebern kein gutes Zeugnis aus. Das ist kein Zufall. Längst haben viele erkannt, dass Entwicklungshilfe die falschen Anreize setzt. Die Entwicklungshilfe hat dazu geführt, dass sich Afrikas politische Elite daran gewöhnt hat, von außen alimentiert zu werden. So braucht man nicht den mühsamen Weg zu beschreiten, zu Hause Wachstumskräfte freizusetzen und unternehmerische Initiative zu honorieren. Ursprünglich sollte die Entwicklungshilfe den Ländern der Dritten Welt Investitionskapital zu Verfügung stellen. Damit sollte im Sinne der viel beschworenen „Hilfe zur Selbsthilfe“ einen sich selbst tragender Aufschwung ausgelöst werden. Doch auf nach mehr als vier Jahrzehnten werden aus der Entwicklungshilfe vor allem die laufenden Kosten afrikanischer Staatshaushalte bestritten. Die Entwicklungshilfe ist zur Dauerlösung verkommen, sie wird konsumiert, nicht investiert. Wie so oft haben auch hier wohlgemeinte Transfers im stillschweigenden gemeinsamen Interesse der wichtigsten Beteiligten die Notlage verewigt, die eigentlich längst beseitigt sein sollte. Statt „Hilfe zur Selbsthilfe“ zu leisten, hat die Entwicklungshilfe viele Ansatze zur Selbsthilfe erstickt und Irrwege afrikanischer Länder von Äthiopiens Marxismus-Leninismus über die „Authencité“ in Zaire bis zur Suche nach einem afrikanischen Sozialismus in Tansania oder einem afrikanischen Humanismus in Sambia mitfinanziert. Entwicklungshilfe hat also Anreize zu falschen politischen Handeln geschaffen und die Abhängigkeit der afrikanischen Länder von der finanziellen Hilfe aus dem Ausland verstärkt. Da Entwicklungshilfe vorwiegend an Regierungen fließt, haben die Armen in Afrika und anderswo kaum von ihr proftiert, sondern vor allem die herrschenden Eliten. Damit wurde zugleich die Entwicklungshilfe politisiert: Über viele Jahrzehnte hinweg war es für Menschen mit Unternehmensgeist und Ehrgeiz in Afrika interessanter, sich in die Politik mit seinem Zugang zu den Entwicklungsgeldern und den von außen alimentierten Staatsdienst zu begeben als sich in der Privatwirtschaft den Risiken des Marktes auszusetzen. Das alles hat Afrikas Entwicklung behindert, wenn nicht verhindert. Die bis heute für die Motivationslage der Entwicklungshilfe unerlässliche „Ökonomie des Herzens“, die sich wenig um ökonomische Zusammenhänge schert und der Leistungsnachweise für die gewährte Hilfe geradezu peinlich sind, leistet so seit vielen Jahren Afrika einen Bärendienst. Es ist erstaunlich, dass man in Anbetracht der ganz offenkundige Defizite der bisherigen Entwicklungshilfe in Afrika und ihrer vielfachnegativen Wirkung guten Gewissens für eine massive Erhöhung eintreten kann.


2. Die Entwicklungshilfe basiert auf der irrigen Annahme, dass man Entwicklung kaufen bzw. verschenken kann. Es geht aber darum, sich zu entwickeln, statt sich von anderen entwickeln zu lassen. Wenn nur die reichen Länder die von der UNO geforderten 0,7% des jeweiligen Bruttosozialprodukts an die armen Länder der Erde jährlich abgeben würden, dann wären die Reichen nur wenig ärmer, aber den Armen wäre spürbar geholfen: diese Annahme ist ebenso falsch wie überlebensfähig. Die besonders hoch entwickelten Staaten der Erde haben sich selbst gar nicht nach diesem Muster verhalten Der schwedische Autor Johan Norberg hat in seinem provokanten Buch „Das Kapitalistische Manifest“ darauf hingewiesen, dass sein Heimatland um 1870 genau so arm war wie heute Mosambik oder die Demokratische Republik Kongo. Was Schweden gerettet hat, waren umfassende Reformen, die von liberalen Grundsätzen geprägt waren. Sie haben den Schweden Anreize zu unternehmerischer Initiative und zur Nutzung ihrer Talente und Fähigkeiten auf dem Markt gegeben und damit eine wirtschaftliche und soziale Entwicklung in Gang gesetzt. Gleiches gilt für die Schweiz, Deutschland oder die Vereinigten Staaten von Amerika. Keines dieser Länder verdankt seinen Aufstieg irgendeiner Art von Entwicklungshilfe Dritter. Der Blick in die Gegenwart zeigt ähnliches. Der wirtschaftliche Aufschwung in der Volksrepublik China oder Indien resultiert daraus, dass ebenso kluge wie mutige marktwirtschaftliche Reformer, also die Veränderung der politischen, wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen vor Ort enorme Wachstumskräfte freisetzen. Chinas rapide gestiegenes Gewicht im internationalen Handel ist kein Ergebnis der Entwicklungshilfe, die dem Land gewährt wurden und erstaunlicherweise noch immer gewährt werden. China bestätigt das Diktum des liberale Wirtschaftswissenschaftler Peter Bauer, dass wenn die These stimme, dass Entwicklung von außen stimuliert und finanziert werden müsse, die Menschheit sich noch immer in der Steinzeit befinden würde, da ihr kein anderer Planet und kein anderes Sonnensystem Entwicklungshilfe geliefert habe. Die Lösung für die Probleme der Dritten Welt liegen demnach auf der Hand: nur marktwirtschaftliche Reformen und die Herstellung rechtsstaatlicher Verhältnisse schaffen geeignete Bedingungen für einen Aufschwung. Viele Jahrzehnte lang haben Afrikas Politiker aber in fester Erwartung der jährlichen Entwicklungshilfe das Gegenteil betreiben können. Erst seit Mitte der neunziger Jahre hat auch in Afrika – begeleitet von einem Prozess der Demokratisierung - ein Prozess des Umdenkens eingesetzt. Erste Reformen haben dazu geführt, dass nach Angaben des Internationalen Währungsfonds die Wirtschaftskraft des Kontinents im Jahre 2004 um 5,1% gewachsen ist. Für 2005 (5,0%) und 2006 (5,4%) erwartet der IWF ähnlich gute Daten. Seit vielen Jahren seien die Aussichten des Kontinents nicht mehr so günstig gewesen wie derzeit, urteilt der IWF – und das obwohl (oder weil?) die Entwicklungshilfe in den vergangen beiden Jahrzehnten deutlich zurückgegangen ist. Ausdrücklich stellt der IWF fest, dass dieses Wachstum die Folge von positiven internen Veränderungen in den betroffenen Ländern ist. Aber Afrika hat noch längst nicht genug reformiert. Die regelmäßigen internationalen Vergleichsuntersuchungen, etwa die der Heritage Foundation und die von der Friedrich-Naumann-Stiftung miterstellte jährliche Studie „Economic Freedom in the World“ zeigen Jahr für Jahr, dass Afrika trotz einiger Anstrengungen der Kontinent mit den schlechtesten Voraussetzungen für unternehmerische Betätigung in der Welt ist. Afrika ist einfach nicht gut genug – oder jedenfalls noch nicht gut genug. Afrika braucht mehr Mut, mit Altem Denken zu brechen. Nur so wird man nach Jahrzehnten der Misswirtschaft auf dem Weg oft schmerzhaften Reformen vorankommen. Mehr Entwicklungshilfe kann dagegen all zu leicht den auf dem Kontinent weit verbreiteten Eindruck verstärken, dass Afrikas Rettung von außen kommen muss und dass man Entwicklung importieren kann, statt sie selbst in Gang zu setzen. Dies entspräche ohnehin der auf dem Kontinent seit langem gepflegten Opfermentalität. Mehr Entwicklungshilfe würde darüber hinaus manchem politisch Verantwortlichen auf dem Kontinent einen willkommenen Vorwand liefern, auf schmerzhafte Reformen zu verzichten. Wer wird schon Besitzstände angreifen, wenn ausreichend Geld vorhanden ist?

3. Auch auf der praktischen Seite stehen viele Fragezeichen. Sie beziehen sich darauf, ob Afrika mehr Hilfe überhaupt sinnvoll absorbieren kann. Schon heute gibt es in Afrika ein beträchtliches Problem mit dem Mangel an Fachkräften. Die Infrastruktur befindet sich vielerorten in katastrophalem Zustand. Wie der Kontinent binnen weniger Jahre eine Verdreifachung der Mittel verkraften soll, ist daher rätselhaft. Der für Afrika zuständige Vizepräsident der Weltbank hat vor kurzem festgestellt, dass Afrika eine Erhöhung der Entwicklungshilfe um 60% kurzfristig verkraften könne. Das stimmt nachdenklich. Denn dann müssten entweder schon heute hervorragende Projekte und die zu ihrer Umsetzung erforderlichen Fachkräfte gewissermaßen auf Halde liegen, weil sie derzeit aus Geldmangel nicht verwirklicht werden können. Warum ist dann die Weltbank nicht längst aktiv geworden? Oder es gibt in Afrika so viele ungenutzte Kapazitäten, dass man jederzeit kurzfristig zusätzliche Projekte konzipieren und die zur Umsetzung erforderlichen Leute mobilisiert kann. Dies aber widerspricht den Erfahrungen auf einem Kontinent, wo praktisch an allen Orten über den Mangel an Fachpersonal und über den Zustand der Infrastruktur geklagt wird. Mehr Entwicklungshilfe ist in einer solchen Umgebung in erster Linie ein Beschäftigungsprogramm für die aus der Ersten Welt stammenden „Entwicklungsindustrie“. Ihr Rat und ihre Taten werden noch unverzichtbarer werden. Doch die Probleme bei der praktischen Verwendung höherer Mittel werden dadurch nicht geringer. Wichtige Kontroll- und Controllingfunktionen in der Entwicklungshilfe werden noch immer nur unzulänglich wahrgenommen. So diskutiert die „Entwicklungsindustrie“ seit vielen Jahre über die Bildung von Zielen und die Frage, wie man eigentlich gerade bei qualitativen Zielen (z.B. Mentalitätswandel) den Grad der Zielerreichung überprüfen bzw. messen kann. Gerade die Formulierung vernünftiger Ziele und die kontinuierliche Überprüfung der erreichten Ergebnisse sind für Liberale aber zentrale Elemente einer transparenten und rechenschaftspflichtigen Entwicklungspolitik. Der zur Finanzierung der Entwicklungshilfe herangezogene deutsche oder schweizer Steuerzahler kann selbst schwerlich überprüfen, ob in Burundi oder Mali erreicht worden ist, was erreicht werden sollte. Doch selbst wenn er dies könnte und Defizite feststellbar wären, könnte er die politisch Verantwortlichen in Burundi oder in Mali nicht zur Rechenschaft ziehen. Deshalb bedarf die Entwicklungshilfe eines in sich schlüssigen und aussagefähigen Systems der Überprüfung der Verwendung öffentlicher Mittel jenseits der ohnehin selbstverständlichen Belegprüfung. Von diesem Ziel ist die Entwicklungshilfe aber noch ein ganzes Stück entfernt. Wenn aber die Probleme schon heute groß sind, dann kann man sich leicht ausmalen, was passierte, wenn die internationale „Entwicklungsindustrie“ und deren nationale Empfänger sozusagen über Nacht über die dreifachen Mittel verfügen würden. Die Erfahrung lehrt, dass überall Politiker dazu tendieren, zusätzliche Mittel, die zur Verfügung stehen, an für sie besonders wichtige Interessengruppen auszuschütten. Im Falle von Afrika treten noch die weit verbreitete Korruption, das verzweigte Patronagesystem und der immer wieder dem Kontinent attestierte notorische Mangel an „Guter Regierungsführung“ (good governance) hinzu. Mehr Geld für Afrika würde unter solchen Vorzeichen wohl problemlos absorbiert. Ob die Form der Absorption aber den Intentionen der Zielsetzung der Zuwendungsgeber entspricht, muss bezweifelt werden. Die Versuchung zur Selbstbereicherung, die eine kurzfristig massiv gesteigerte Entwicklungshilfe deren Empfängern und deren Verteilern böte, wäre wohl für viele jedenfalls wohl zu verlockend. Transparenz und Rechenschaftspflichtigkeit (accountability), ohnehin in Afrika erst in den Kinderschuhen, kämen rasch unter die Räder. Ein großer Teil des Geldes würde nicht sinnvoll genutzt, sondern versickern.

Die drei genannten Problembereiche (Entwicklungshilfe setzt zu oft falsche Anreize, Entwicklung kann man nicht kaufen und die mangelnde Absorptionsfähigkeit Afrikas ) sollten zu einer sehr sorgfältigen Prüfung der Höhe der Entwicklungshilfe Anlass geben, nicht nur weil es sich um öffentliche Gelder handelt, sondern auch weil man nur dann den vielzitierten Armen vor Ort helfen kann. Das bedeutet aber auch, dass Entwicklungshilfe nicht per se und in jedem Fall unsinnig sein muss. Die Entwicklungshilfe kann vielmehr richtige oder falsche Anreize schaffen:

Am richtigen Ort, zum richtigen Zeitpunkt und für die richtigen Ziele eingesetzt, kann Entwicklungshilfe sehr wohl positive Ergebnisse zeitigen. Dann kann man auch über eine mäßige, an der Absorptionsfähigkeit des Kontinents gekoppelten Erhöhung nachdenken. Umgekehrt gilt, dass Entwicklungshilfe, die am falschen Ort, zur falschen Zeit und mit den falschen Zielen eingesetzt wird, nur Schaden anrichten kann. In solchem Fällen ist schon die jetzige Entwicklungshilfe zuviel.

Jenseits aller tagespolitischen Hektik, den Medienzwängen und Moden sollte die Frage nach der Höhe der Entwicklungshilfe daher in aller Ruhe erst diskutiert werden, wenn die Voraussetzungen für ihren Einsatz geklärt sind. Zu viele Personen und Gruppen sind an der bloßen Fortsetzung oder gar dem Ausbau des derzeitigen entwicklungspolitischen Transfersystems interessiert. Die Nutznießer können sich auf die „rationale Ignoranz“ der Wähler in den Industrieländern verlassen. „Rationale Ignoranz“ heißt, dass es für den durchschnittlichen Wähler zu aufwendig wäre, sich die Informationen zu beschaffen, die es ihm erlauben würden, bei entwicklungspolitische Fragen fachkundig mitzudiskutieren, weil das Thema für ihn und sein eigenes Leben kaum Bedeutung hat. Damit bleibt der Kreis der Diskutanten weitgehend auf die heutigen Nutznießer der Entwicklungshilfe auf Geber- und Empfängerseite beschränkt. Von ihnen kann aber nur sehr bedingt erwartet werden, dass sie den eigenen Interessen zuwiderhandeln.

Tony Blair und Jeffrey Sachs ist dafür zu danken, dass sie der Debatte um die Zukunft Afrikas neue Impulse verliehen haben. Zu lange hat sich kaum jemand außerhalb des Kontinents für Afrika interessiert. Stattdessen hat man für den Kontinent eine „Totenklage“ angestimmt oder in zum „hoffnungslosen Fall“ erklärt. Vor allem Tony Blair geht nicht länger über afrikanische Fehler hinweg, sondern bringt sie zur Sprache. Nur so kann eine offene und ehrliche Aussprache eingeleitet werden. In dieser Aussprache sollte es jedoch nicht zuallererst um die Höhe der Entwicklungshilfe für Afrika, sondern um die Frage gehen, was erforderlich ist, damit Afrika sich entwickelt und so ein integraler Bestandteil des Globalisierungsprozesses wird. Das gilt um so mehr als es längst kein Geheimnis mehr ist, was zu Wirtschaftswachstum führt und was nicht. Vor allem gehören dazu interne Reformen. Hier sind die Afrikaner selbst gefordert, nicht die Zuwendungseber. Letztere können den Reformprozess in Afrika durch allerlei Maßnahmen von der Unterstützung des afrikanischen Integrationsprozesses und die Ausbildung von Sicherheitskräften über den Abbau des Protektionismus bis zur Begünstigung von Privatinvestitionen in Afrika flankieren. Letztlich aber sind die Afrikaner selbst für ihr eigenes Wohlergehen verantwortlich. Das kann niemand anderes für sie übernehmen.

Am Ende gilt gerade auch für Afrika: Wer dem Kontinent helfen will, braucht kein heißes Herz und kein volles Portemonnaie, sondern einen kühlen Verstand und ein Mindestmaß an ökonomischen Sachverstand.



Rainer Erkens
Liberales Institut


DER SPIEGEL 27/2005
"Streicht diese Hilfe"

James Shikwati Der kenianische Wirtschaftsexperte James Shikwati über die schädlichen Folgen der westlichen Entwicklungspolitik, korrupte Herrscher und aufgebauschte Horrormeldungen aus Afrika.

letzte Änderung: 12.09.2008

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