Bürgergeld statt Kombilohn
; "Dr. Otto Graf Lambsdorff")
Dr. Otto Graf Lambsdorff Es ist eine gute Tradition geworden, dass der Bundespräsident klar und deutlich seine Meinung zu Kernfragen deutscher Reformpolitik sagt. Johannes Rau hat das beispielsweise zur Föderalismus-Reform getan. Roman Herzog 1994 und nun Horst Köhler haben das zum Arbeitsmarkt und für mehr Freiheit im Arbeitsvertragsrecht den Koalitionären mit auf den Weg gegeben. Bundespräsident Köhlers Anliegen versteht man besser, wenn man seine konkreten Vorschläge im ordnungspolitischen Kontext seiner Rede vom März 2005 auf dem Forum „Wirtschaft und Arbeit“ sieht: Es geht um Chancen für mehr Freiheit und Eigenverantwortung. Diese Chancen haben die Deutschen durch mehr Teilhabe. Aber ausgeschlossen von der Teilhabe am sozialen Milieu der Arbeitswelt sind weiterhin Millionen dauerhaft Arbeitslose, darunter immer mehr Jugendliche, auf die nach ihrer Ausbildung Arbeitslosigkeit wartet. Diese Arbeitslosigkeit ist ein Skandal für eine Kulturnation. Also regt der Bundespräsident wie zuvor Roman Herzog staatliche Zuschüsse an, damit einfache Arbeit für die Betriebe lohnend ist. Mit seinem zweiten Vorschlag einer breiteren Beteiligung der Arbeitnehmer am Produktivvermögen hat der Bundespräsident für mehr Teilhabe an der Firma, in der man arbeitet, geworben.
Beide Chancen für mehr Teilhabe sind seit langem Programm der Liberalen, von den Freiburger Thesen bis zu den Wiesbadener Grundsätzen für die liberale Bürgergesellschaft. Schwierig ist in jedem Falle die politische Umsetzung. Denn es kommt darauf an, wie man einfache Arbeit für Arbeitgeber und Arbeitnehmer lohnend macht. Das hat in aller Deutlichkeit das Schlagwort gezeigt, unter dem die Anstöße des Bundespräsidenten diskutiert werden: „Kombilohn“. Unter dieser unklaren Worthülse stellt sich wieder einmal fast jeder etwas anderes vor, sagt aber selten Konkretes zum Konzept und zur Umsetzung. Gemeinsam ist allen „Kombilohn“-Konzepten, dass niedrige Löhne durch einen staatlichen Zuschuss aufgestockt werden, so dass durch diese Kombination ein Einkommen erzielt werden soll, bei dem sich reguläre Erwerbsarbeit lohnt. Schon beim Begriff „Kombilohn“ hapert es also, denn die Kombination von Marktlohn und staatlichem Transfereinkommen ist logischerweise stets ein Kombi-Einkommen, aber kein „Kombilohn“. Weil aber das Wort „Kombilohn“ so schön einfach ist, hat sich dieser Begriff durchgesetzt, ähnlich wie der in der Sache völlig falsche Begriff „Preisstabilität“ statt des korrekten Begriffs „Geldwertstabilität“ selbst in EU-Verträgen.
Entscheidend beim „Kombilohn“ ist, was Professor van Suntum so formulierte: „Es kommt darauf an, wie man es macht“. Was seit dem Kombilohn-Rezept von Norbert Blüm über die breite Palette von Experimenten über diverse „Einstiegshilfen“ oder „Mainzer Modell“ bis hin zu Hartz IV versucht wurde, ist ordnungspolitisch höchst fragwürdig. Denn all diese Rezepte packen nicht an den Ursachen hoher Arbeitslosigkeit im Niedriglohnbereich an: Sie klammern die Ordnung des Arbeitsmarktes aus und versuchen erst gar nicht eine „Steuer- und Transferordnung aus einem Guss“ durch eine grundlegende Reform des Steuer- und Sozialsystems. Was dagegen Hans-Werner Sinn mit sechs harten Randbedingungen ebenfalls unter dem von der Medienlandschaft erzwungenen, falschen Namen „Kombilohn“ vorschlägt, geht als schlanke Negativsteuer-Variante immerhin in die richtige Richtung.
Seit gut 10 Jahren liegt allerdings ein ordnungspolitisch in sich geschlossenes Konzept in der Tradition der Bürgersteuer-/Bürgergeld-Idee von Joachim Mitschke und Wolfram Engels („Kronberger Kreis“/Stiftung Marktwirtschaft) vor, als Bürgergeldsystem ausgearbeitet und eingebracht in die Koalitionsvereinbarung von 1994. Die von Professor Pinkwart geleitete Bürgergeld-Kommission der FDP hat dieses Konzept eines Bürgergelds vor der Bundestagswahl 2005 aktualisiert und mit konkretisierten Forderungen zur Reform des deutschen Arbeitsrechts, des Steuersystems und der Sozialversicherungen verbunden. Das Bürgergeld soll Hartz IV ersetzen. Dieses Bürgergeld wird dem gerecht, was ich schon im Bundestagswahlkampf 1994 vertreten habe: Die Betriebe dürfen durch Arbeitsrecht und Tarifpartner nicht gehindert werden, einfache Arbeit für gering qualifizierte Arbeitnehmer zu Marktlöhnen anzubieten. Und die Betriebe müssen für diese einfache, deshalb mit niedrigen Stundenlöhnen bezahlte, Arbeit auch Arbeitnehmer finden, für die sich diese Arbeit lohnt.
Produktivitätsgerechte Lohnsätze, die von den Betrieben bezahlt werden könnten, wären aber für gering qualifizierte Arbeitnehmer oft so niedrig, dass die Betriebe zu solchen Lohnsätzen keine Arbeitskräfte finden. Hemmnis für mehr Angebot von einfacher Arbeit sind also das starre Arbeitsrecht und die Praxis der Tarifvertragsparteien. Sie verhindern die nötige Beweglichkeit der Lohnsätze nach unten und der Arbeitszeiten nach oben. Gering qualifizierte Arbeitsuchende könnten für einen besseren Arbeitslohn nicht einmal im nötigen Umfang niedrige Stundenlöhne durch entsprechend längere Arbeitszeit ausgleichen. Mehr Nachfrage der Arbeitslosen nach einfacher Arbeit wird auf der anderen Seite durch das in Deutschland hohe Niveau der Sozialhilfe ohne Arbeit als ein faktischer Mindestlohn verhindert: Für viele gering Qualifizierte rechnet sich reguläre Erwerbsarbeit im Vergleich zu einem Leben mit Sozialhilfe nicht, erst recht nicht, wenn Sozialhilfe mit Schwarzarbeit kombiniert werden kann.
Daher brauchen wir für produktivitätsgerechte Löhne – und dadurch mehr Angebot von Arbeitsplätzen für gering Qualifizierte - auch mehr Freiheit der Betriebe und Arbeitsuchenden im individuellen und kollektiven Arbeitsrecht. Für mehr Nachfrage nach Arbeitsplätzen im Niedriglohnbereich müssen entsprechend die Anreize für Arbeitslose gestärkt werden, zumutbare Arbeit zu suchen und auch anzunehmen: Arbeit muss sich bei produktivitätsgerecht niedrigen Löhnen für einfache Arbeit deutlich mehr lohnen als ein Leben mit „Stütze“. Wer solche Arbeit annimmt, erhält auf den niedrigen Lohn einen Zuschuss aus Steuermitteln. Und als Gegenleistung für diese Hilfe der Steuerzahler durch Steuerzuschüsse („Negativsteuer“) muss konsequent – und bewehrt mit Sanktionen – von Arbeitsfähigen eingefordert werden, zumutbare Arbeit auch anzunehmen.
Das ist die Kombination von Anreizen und Druck, die politisch leider erst sehr spät auch für den Arbeitsmarkt als hilfreiches „Fördern und Fordern“ akzeptiert wurde. Zum Schutz der Steuerzahler vor Sozialleistungsmissbrauch und zur Bekämpfung der Schwarzarbeit wird im Bürgergeld als Sanktion bei Ablehnung zumutbarer Arbeit die Hilfe um bis zu 30% gekürzt, also etwa in der Größenordnung der Kürzung, die Hans-Werner Sinn in seinem Konzept eines Grundeinkommens fordert. Bei einer weiteren Ablehnung angebotener zumutbarer Arbeit wird im FDP-Konzept erneut um bis zu 30 Prozent gekürzt, so dass bei Arbeitsverweigerung die Kürzung der Hilfe bei insgesamt bis zu etwa 50 Prozent liegen kann. Damit dieser Druck, der gleichzeitig die Finanzierung auf der Ausgaben- und Einnahmeseite erleichtert, auch tatsächlich greift, müssen genügend Arbeitsplätze angeboten werden: Was nicht angeboten wird, kann auch nicht abgelehnt werden.
Über mehr Freiheit im Arbeitsrecht hinaus ist daher Wachstumspolitik mit entlastenden Reformen des Steuersystems und aller Sozialsysteme so wichtig. Nur bei Wachstum und geringerer Abgabenbelastung bleibt genügend Netto vom weltmeisterlich hohen Brutto, das die Betriebe in Deutschland heute zahlen müssen: Geringere Steuer- und Sozialabgabenlast durch Reformen senkt die unternehmerischen Arbeitskosten und erhöht den Spielraum der Betriebe für höhere und dennoch produktivitätsgerechte Löhne. Das verringert den Umfang, in dem durch staatliche Zuschüsse die Anreize für einfache Arbeit verbessert werden. Denn die stärkeren Anreize müssen ohne weitere Schulden-Hypothek finanziert werden können: zum einen aus den steuerfinanzierten Sozialleistungen, die durch das Bürgergeld ersetzt werden, zum anderen durch die Einsparungen bei Senkung der Dauer-Arbeitslosigkeit im Bereich einfacher Arbeit.
Mitnahme-Effekte durch Fehlanreize, etwa durch den gemeinsamen Haushalt mit Eltern oder Lebenspartner scheinbar oder tatsächlich aufzulösen, wie sie beim Arbeitslosengeld II die Kosten hoch getrieben haben, können im Bürgergeldsystem durch die Sanktionen bei Arbeitsverweigerung verringert werden. Den Haushalt tatsächlich aufzulösen, um höhere Sozialleistungen zu erhalten, lohnt in aller Regel nicht; Schein-Auflösungen von Haushaltsgesellschaften begegnet man mit effektiven Missbrauchskontrollen. Hohe Kontrollkosten werden bei gezieltem Druck im Bürgergeld durch die Senkung der Hilfe bei Arbeitsverweigerung vermieden. Statt dieses gezielten Drucks wird zur Finanzierung kräftiger Anreize für reguläre Erwerbsarbeit seit Anfang der neunziger Jahre auch eine generelle Senkung der Sozialhilfe auf das „physische“ Existenzminimum diskutiert, nachdem der Anstieg der Sozialhilfe über viele Jahre den Anstieg der Löhne übertroffen hat. So würde immerhin Deutschlands faktischer Mindestlohn durch Sozialhilfe gesenkt, der bei einfacher Arbeit oft über dem Marktlohn liegt.
Zweifel an der Wirksamkeit für mehr Arbeitsplätze und weniger Belastung der öffentlichen Haushalte sind bei den vielen seit Jahren praktizierten „Kombilöhnen“ angebracht, bei denen man „die Finanzierung“ so sichern will: durch „Modellversuche“, räumlich und zeitlich eng begrenzt; durch Lohnzuschüsse für nur wenige, die bereits sehr lange arbeitslos sind, und dies für nur sehr kurze Zeit. Das scheint manchen in der kurzen Frist von Haushaltsjahr zu Haushaltsjahr immer noch die billigste Lösung, erwies sich aber in den letzten Jahren als Fortsetzung der Subventionierung von Dauer-Arbeitslosigkeit mit neuen Mitteln bei grundsätzlich unveränderten Anreizen für ein Leben auf eigenen Füßen. Es fällt nach längst überfälligen Reformen - damit nach verfestigter Gewöhnung an hohe Langzeit-Arbeitslosigkeit und nach langer Einübung von Sozialleistungsmissbrauch – erst recht schwerer, Kurzsichtigen den rechten Weg der Langfristpolitik zu zeigen. In dieser Not sieht der Kurzsichtige die Hindernisse für mehr Arbeitsplätze, die durch seine Symptom-Kuriererei statt Mut zu Reformen tatsächlich gestiegen sind, umso größer.
Dazu passt heute die immer lauter von Lafontaine bis in die Regierung verbreitete Forderung nach einem staatlichen Mindestlohn. Deutschland bliebe auf dem falschem Kurs der Symptom-Kuriererei, wenn die Regierung diesen alten Sirenen-Klängen folgte: Produktivitätsgerechte, für Betriebe bezahlbare, Löhne seien „Lohndrückerei“. Also müssten Mindestlöhne „Lohndrückerei“ verhindern. Und wenn sogar Luxemburg Mindestlöhne habe, dann müssten Mindestlöhne ja eine gute Sache sein. Statt durch mehr Rahmenbedingungen für mehr Leistung mehr Arbeitsplätze mit guten Löhnen zu schaffen, will man einen staatlichen Lohnschalter. Die Politik dreht dann den Schalter auf „Minimum“, und schon hat Deutschland im Niedriglohnbereich mehr Arbeitsplätze bei höheren Löhnen. Das ist zwar lächerlich, aber einige würden für staatliche Mindestlöhne sogar die Tarifautonomie opfern. Die ökonomische Realität bleibt: Liegt der Mindestlohn unter den marktgerechten Löhnen, bleibt er wirkungslos, liegt er darüber, vernichtet er Arbeitsplätze.
Einen Fehler darf man auch bei den Bürgergeld-Konzepten in der Tradition der Negativsteuer-Idee von Milton Friedman nicht machen: Sie sind kein Allheilmittel zur Überwindung der Arbeitslosigkeit, und sie wurden von ihren Vertretern auch nie als Allheilmittel angepriesen. Dagegen spricht auch ihre gesamte Konstruktion: Nur im Niedriglohnbereich sollen sie durch staatliche Zuschüsse Arbeit lohnend machen, Arbeit statt Arbeitslosigkeit finanzieren helfen. Denn je länger Dauer-Arbeitslosigkeit bei gering Qualifizierten anhält, desto länger vergeudet Deutschland wertvolle menschliche Arbeitskraft, die bei einfacher Arbeit fehlt, etwa im Berich der personennahen Dienstleistungen, die für eine älter werdende Gesellschaft immer wichtiger werden.
Vor allem wachsen bei Dauer-Arbeitslosigkeit immer mehr Kinder in Familien oder bei Alleinerziehenden auf, die von der Teilhabe am sozialen Milieu der Arbeitswelt ausgeschlossen sind. Die sozialen Kosten der Prägungen, die Kinder dann nicht erfahren - und der Verhaltensweisen, die sie dann statt der für einen ordentlichen Beruf unverzichtbaren Tugenden lernen – werden weiterhin unterschätzt. In diesen Familien und für diese Kinder werden Chancen auch für höher qualifizierte Arbeit verspielt. Denn für gutbezahlte Arbeit, für die der Standort Deutschland alle Chancen bieten kann, muss selbstverständlich im Bereich durchschnittlicher und hoher Löhne in bessere Bildung und Excellenz in Forschung investiert werden. Diese Investition beginnt bei verbesserten Chancen für Qualifizierung durch mehr Arbeitsplätze im Niedriglohnbereich, durch neue Chancen für die Kinder in sozial schwachen Familien oder bei Alleinerziehenden mit voller Abhängigkeit von Sozialhilfe. Es ist ein soziales Armutszeugnis, wenn in einem reichen Land wie Deutschland der soziale Aufstieg zu Bildung und gutbezahlter Arbeit im 21. Jahrhundert schwerer sein sollte als in der Nachkriegszeit.
Es geht in Deutschland also aus sozialen und volkswirtschaftlichen Gründen darum, die Chancen für mehr Leistung auf allen Ebenen der Qualifikation zu verbessern: Mehr Arbeitsplätze im Niedriglohnbereich entlasten bei Steuern und Sozialabgaben; mehr Arbeitsplätze für Hochqualifizierte durch Investitionen in Bildung und Forschung erhöhen den Spielraum, in dem mit Steuermitteln für sozial Schwache Brücken in die Arbeitswelt geschlagen werden können. Mit der Politik des „Weiter so!“ auf dem Arbeitsmarkt würden die Hindernisse für „mehr Arbeitsplätze durch mehr Leistung“ weiter steigen, trotz einigen Umdenkens in Richtung auf „fördern und fordern“ beim Arbeitslosengeld II. Gegen den sozialen Sprengstoff, der in anhaltender Langfrist-Arbeitslosigkeit liegt, ist das zuwenig. Erst recht ist es zuwenig, wenn Deutschland wieder den Platz gewinnen will, den die großen Chancen seiner Standortvorteile im globalen Wettbewerb bieten. Darum lohnt es sich weiterhin, diesen Weg für mehr Leistung zu versuchen: Wer konsequent eine leistungsorientierte Bürgergesellschaft mit mehr Eigenverantwortung und Wettbewerb will, der braucht auch Solidarität und eine bessere Absicherung gegen Risiken. Eine wohlhabende Gesellschaft, die ihren Wohlstand der marktwirtschaftlichen Ordnung und dem Fleiß ihrer Bürger verdankt, kann diese Sicherheit durch ein Bürgergeldsystem schaffen.
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