Braucht Afrika mehr Entwicklungshilfe?

Rainer Erkens, Regionalbüroleiter Afrika Derzeit wird von den führenden Industrienationen diskutiert, ob Afrika mehr Entwicklungshilfe benötigt. Während das gestiegene Interesse an Afrika auch mit Blick auf den erste Erfolge zeigenden Reformprozess in Afrika durchaus willkommen ist, bietet die Diskussion über mehr Geld für den Kontinent aus Sicht des Regionalbüroleiters Afrika der Friedrich-Naumann-Stiftung mehr Gefahren als Chancen.

Nach Jahren des Stillstands zeichnet sich langsam für einen Teil des afrikanischen Kontinents ein Ausweg aus der jahrzehntelangen Krise ab. Inzwischen tritt immer mehr eine wachsende Zahl von politisch Verantwortlichen in Afrika in das Bewusstsein der Öffentlichkeit, die tatsächlich an der Entwicklung ihrer Länder und nicht bloß am Empfang von Entwicklungshilfe interessiert sind. Namen wie die von Ghanas Präsident Kufuor, Ugandas Präsident Musseveni oder Madagaskar Präsident Ravalomanana – übrigens der erste Unternehmer, der je in Afrika zum Präsidenten gewählt wurde - stehen für eine neue, am Markt und am internationalen Wettbewerb orientierte Generation afrikanischer Spitzenpolitiker, auch wenn nach wie vor im Sinne eines kritischen Blicks auf „Erfolgsgeschichten“ vor einer vorschnellen Glorifizierung nur gewarnt werden kann.

Die Gründung der Afrikanischen Union (AU) im Jahre 2001 als Nachfolgerin der nach dem Ende von Kolonialismus und Apartheid praktisch irrelevant gewordenen früheren Organisation für Afrikanische Einheit (OAU) soll aus afrikanischer Sicht den Aufbruch zu einer neuen Phase der Kooperation auf dem Kontinent symbolisieren. Ehrgeizige Pläne sehen eine afrikanische Zentralbank und eine gemeinsame Währung für den Kontinent in der absehbaren Zukunft vor. Ein Menschenrechtsgerichtshof der AU ist ebenso beschlossen worden wie ein afrikanischer Friedens- und Sicherheitsrat. Ein Afrikanisches Parlament hat im Jahre 2004 seine Arbeit aufgenommen. Auch die sogenannte Neue Partnerschaft für Afrikas Entwicklung (NEPAD), die von allen Mitgliedstaaten der Afrikanischen Union wenigstens formal akzeptiert wird und gewissermaßen den Entwicklungsplan der Afrikanischen Union (AU) darstellt, soll Ausdruck eines neuen Geistes sein.

Manches an den oft hochfliegenden Plänen muss mit Skepsis betrachtet werden. Der OAU-Beschluss zur Einrichtung eines Menschenrechtsgerichtshofs aus dem Jahre 1998(!) ist beispielsweise nach jahrelangem Ringen endlich im Jahre 2004 in Kraft getreten, nachdem ihn mittlerweile die als Minimum erforderlichen 14(!) von 53 Mitgliedsstaaten der heutigen AU ratifiziert haben. Ende 2004 waren aber noch immer weder die Richter benannt worden noch ist überhaupt von der AU festgelegt worden, wo der Gerichtshof eigentlich seinen Sitz haben soll. Sollte der Gerichtshof schließlich irgendwann seine Arbeit tatsächlich aufnehmen, wird er zudem nur für die Bürger der ratifizierenden Staaten zuständig sein. Der Aufbau vieler afrikanischer Institutionen, insbesondere dann, wenn sie den Eliten gefährlich werden könnten, vollzieht sich im Schneckentempo und oft genug bestimmt der langsamste das Tempo des Geleitzuges.

Trotz dieser Verzögerungen und Ambivalenzen ist die Wiederbelebung des afrikanischen integrations- und Kooperationsprozesses grundsätzlich ein positiver Schritt. Jenseits der angestrebten politischen, wirtschaftlichen und sozialen Resultate ist er auch deshalb von großer Bedeutung, weil er Beleg für das gewachsene Selbstvertrauen Afrikas ist. Ein Symbol dafür sind auch die (allerdings nicht miteinander abgestimmten) Bewerbungen Südafrikas und Nigeria für einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen. Mehr afrikanisches Selbstvertrauen ist unerlässlich, wenn der Kontinent aus dem selbstgewählten „Weg in die Knechtschaft“ wieder herausfinden und die Erwartung abschütteln will, dass die Rettung des Kontinents von außen zu erfolgen hat. Es kann nur im Interesse aller Beteiligten sein, Afrika bei der Suche nach einer Identität jenseits der lange Zeit üblichen und noch längst nicht überwundenen Opfermentalität zu unterstützen.

Ein weiterer Hinweis auf die veränderte Haltung afrikanischer Politiker ist der relative Erfolg einer weiteren Initiative. Nicht weniger als 22 afrikanische Staaten haben bis Ende 2004 freiwillig ihre Bereitschaft erklärt, sich im Rahmen von NEPAD der Überprüfung ihrer Wirtschaftspolitik durch ein unabhängiges Expertengremium zu unterziehen („African Peer Review Mechanism“- APRM). Immer mehr afrikanische Länder wollen sich den Herausforderungen der Globalisierung stellen und von ihr profitieren. Immer mehr afrikanische Länder wollen Teil der globalisierten Welt sein, nicht Parias oder Kronzeugen für eine aus der Ersten Welt gesteuerte Protestbewegung. Sie haben begriffen, dass Afrika von der Globalisierung profitieren kann. Der Dialog mit den Zuwendungsgebern, die inzwischen mehr und mehr auch als Investoren gesehen werden, ist ein Leitmotiv afrikanischer Politik am Beginn des 21. Jahrhunderts, ob im Rahmen der G-7/G-8-Treffen der wichtigsten Industrieländer oder bei der Dauha-Runde der Welthandelsorganisation (WTO). Wichtige Politiker in Afrika, allen voran Südafrikas Staatspräsident Thabo Mbeki, haben erkannt, dass in Anbetracht des europäischen Integrationsprozesses und der Entwicklungen in Süd-, Südost- und Ostasien dem afrikanischen Kontinent die völlige Marginalisierung und der Absturz in die totale Bedeutungslosigkeit droht, wenn Afrika sich nicht anpasst und die Herausforderungen durch die Globalisierung annimmt. Das Werben um Privatinvestoren verdrängt zunehmend die einstige antiimperialistische und antikolonialistische Rhetorik.

Freilich ist nicht zu übersehen, dass keineswegs alle afrikanischen Staaten Neues Denken praktizieren. Afrika ist heute weniger denn je ein geschlossener, einheitlicher Kontinent, dessen Länder über einen Kamm geschoren werden können. Immer stärker wird erkennbar, dass einige Länder die Zeichen der Zeit erkannt haben, während andere weiter in alten Denkmustern verharren oder sogar wie Simbabwe oder die Elfenbeinküste in längst vergangen geglaubte Zeiten zurückfallen. Nicht immer trägt die Entwicklungspolitik diesem Trend zur Ausdifferenzierung und zur Entwicklung eigener Profile und Identitäten auch im Wirtschaftsbereich angemessen Rechnung.

Der Internationale Währungsfonds stellt in seinem Ausblick zur Lage der Weltwirtschaft vom September 2004 fest, dass Afrikas Wachstumsraten so gut sind wie schon lange nicht mehr. Für das Jahr 2004 hat der IWF eine durchschnittliche Wachstumsrate von 4,6% erwartet. Zum Vergleich: zwischen 1950 und dem Jahr 2000 lag die durchschnittliche jährliche Rate nur bei einem Prozent. Für das Jahr 2005 spricht der IWF sogar von einem Anstieg der Wachstumsrate auf 5,8%. In 17 Länder sollte nach IWF-Angaben die Wirtschaftsleistung im Jahre 2004 um mehr als 5% zunehmen. Dazu gehören nicht nur Ölexporteure wie Nigeria, Angola, Äquatorialguinea und – seit neuestem – der Tschad, sondern auch Ghana, Senegal, Tansania oder Uganda, die nur wenig von dem derzeitigen Boom auf den internationalen Rohstoffmärkten profitieren.

Der Internationale Währungsfond spricht in der schon erwähnten Analyse der wirtschaftlichen Situation im zweiten Halbjahr 2004 davon, dass Afrika zwar von den Entwicklungen auf den Weltmärkten profitiert, aber die guten derzeitigen Wachstumsraten auch auf den innerafrikanischen Reformprozess zurückzuführen sind. Das ist ein Kompliment für die politisch Verantwortlichen und die Zuwendungsgeber.

Auch die amerikanische Heritage Foundation kommt in ihrem jüngsten „Economic Freedom Index 2005“ für Afrika zum Teil zu erfreulichen Resultaten. Keine andere Region auf der Erde habe seit der Einrichtung des "Economic Freedom Index" der Heritage Foundation so große Fortschritte gemacht wie Afrika. Von allen Ländern der Erde hat Madagaskar den größten Sprung nach vorne getan. Die Heritage Foundation fügt aber auch an, dass Afrikas Verbesserungen sich nicht zuletzt daraus ergeben, dass die Ausgangslage des Kontinents extrem schlecht gewesen sei. Nach wie vor sei der Kontinent „the world’s least free region.“ Und selbst die afrikanischen „Erfolgsgeschichten“ Ghana und Mosambik werden von der Heritage Foundation weltweit nur auf die Plätze 98 und 100 ihres „Economic Freedom Index“ gesetzt. Trotz aller Reformbemühungen in einem Teil der afrikanischen Staaten, ist also noch viel zu tun. Afrika ist noch längst nicht gut genug.

Afrikas Reformen sind dennoch nicht ohne Auswirkungen auf die internationale Debatte um die Zukunft des Kontinents geblieben. Seit jeher liegt der Entwicklungspolitik die Annahme zugrunde, dass Afrika durch Finanztransfers aus der Ersten Welt gerettet bzw. „entwickelt“ werden kann. Das ist schon deshalb absurd, weil die rund 21 Mrd. US-Dollar, die Afrika im Jahre 2003 als öffentliche Entwicklungshilfe erhalten halt eine lächerliche Summe im Vergleich zu den hochgesteckten Erwartungen und der Dimension der Herausforderungen sind. Man braucht nur daran zu erinnern, dass die jährlichen deutschen Finanztransfers in die neuen Bundesländer rund viermal so hoch sind, obwohl die neuen Bundesländer nur gerade zwei Prozent der Einwohnerzahl Afrikas aufweisen. Jeffrey Sachs, Berater des Generalsekretärs der Vereinten Nationen und rastloser Vorkämpfer erhöhter Finanztransfers nach Afrika hält Hilfe für Afrika im Umfang von 50 bis 75 Mrd. US-Dollar, also eine Verdreifachung der bisherigen Summe für erforderlich. Das United Nations Millenium Project, an dem einmal mehr Jeffrey Sachs maßgeblich beteiligt ist, fordert in einem Anfang 2005 veröffentlichten Bericht, dass die Zuwendungsgeber von 2003 bis 2006 die Entwicklungshilfe von 025% des jeweiligen Bruttosozialprodukts auf 0,44% ausbauen sollen. Das käme einer Erhöhung um rund 80% in drei Jahren gleich. Und der Generalsekretär der Vereinten Nationen, Kofi Annan, ist ohnehin ein Vorkämpfer für mehr Entwicklungshilfe für Afrika.

Unter den führenden Politiker der G-7/G-8-Staaten engagiert sich besonders der britische Premierminister Tony Blair für Afrika. Es ist nur zu begrüßen, dass er die internationale Diskussion um die Zukunft des Kontinents erheblich belebt hat. Schon zu lange spielt Afrika in den Zukunftsszenarien für die Welt nur eine untergeordnete Rolle. Aber Tony Blair begnügt sich nicht mit der Mahnung an seine Amtskollegen Afrika nicht zu vergessen. Er will durch Druck auf andere Geberländer darauf hinwirken, dass alle Industrieländer wie vor Jahrzehnten zugesagt mindestens 0,7% ihres Bruttosozialprodukts in die Entwicklungshilfe stecken. Das würde einer jährlichen Summe von rd. 80 Mrd. US-Dollar für den afrikanischen Kontinent und damit mehr als einer Verdreifachung der bisherigen Entwicklungshilfe entsprechen. Dazu aber dürfte bei manchen Zuwendungsgebern schon mit dem Blick auf die öffentlichen Haushalte nur eine begrenzte Bereitschaft bestehen. Es müsste vor allem aber zuerst einmal der Eindruck beseitigt werden, dass die Entwicklungshilfe für Afrika bisher kaum eine Rendite aufweist und gerade Afrika bislang eher ein Fass ohne Boden als ein Vorzeigemodell für die sinnvolle Verwendung von Steuermitteln gewesen ist. Den Forderungen nach mehr Entwicklungshilfe für Afrika liegt die Annahme zu Grunde, dass Afrikas Probleme mit der Entwicklungshilfe in der Vergangenheit auch daraus resultierten, dass die Entwicklungshilfe zu gering gewesen sein soll, um den entscheidenden Sprung nach vorne zu schaffen. Das ist nicht ganz von der Hand zu weisen, bedarf aber - vorsichtig ausgedrückt - noch einiger Überzeugungsarbeit bei den Zuwendungsgebern und in der Öffentlichkeit. Es braucht mehr als ein paar Sonntagsreden und einiger wohlklingender Deklarationen, um die in Jahrzehnten entstandenen Urteile und Vorurteile über Sinn und Unsinn von Entwicklungshilfe für Afrika zu beeinflussen. Afrika und seine Fürsprecher werden wohl noch viele Jahre lang geduldig Öffentlichkeitsarbeit betreiben müssen, wenn sich das negative Bild des Kontinents in der Welt grundlegend ändern soll. Die Argumente werden auch nicht dadurch überzeugender, dass ausgerechnet zum Zeitpunkt, da die Entwicklungshilfe einen besonders tiefen Stand erreicht hat, das Wirtschaftswachstum des Kontinents nach oben weist.

Gegen die Forderungen nach einer deutlichen und kurzfristigen Erhöhung der Entwicklungshilfe kann man ohnehin jenseits der Haushaltsnöte bei einigen Zuwendungsgebern sehr wohl gute Einwände erheben. Die neue Großzügigkeit im Umgang mit Afrika kann eher als Herausforderung denn als Chance für einen Kontinent begriffen, der nach wie vor gerade erst begonnen hat seinen Hausaufgaben zu erledigen. Afrika weist das weltweit höchste Maß an Korruption auf und ist von einem Patronagesystem durchzogen. Weder verfügt Afrika über die Kapazitäten noch über die erforderlichen Kontrollinstrumente, um einen drastisch erhöhten Mittelzufluss sinnvoll absorbieren zu können. Die Gefahr ist nicht nur groß, dass ein kurzfristig deutlich erhöhter Finanztransfers einer Einladung zu Missmanagement und Geldverschwendung in einem bisher noch nicht bekannten Ausmaß verführen kann; Mehr Entwicklungshilfe stärkt bei den Empfängern auch den nach wie vor weitverbreiteten Glauben, dass Afrikas Erlösung von außen zu kommen hat und man daher das bisherige Reformtempo drosseln kann. Erhöhte Entwicklungshilfe kann so leicht die völlig falschen Anreize setzen. Wer Afrika helfen will, bracht kein heißes Herz und kein volles Portemonnaie, sondern einen kühlen Verstand und Grundwissen über wirtschaftliche Zusammenhänge.

Der Blick auf andere Länder zeigt überdies, dass die Idee empirisch kaum zu belegen ist, man könne Entwicklung praktisch über Finanztransfers von außen kaufen. Genau diese Vorstellung liegt aber den zitierten Plänen zugrunde. Weder Schweden noch die Schweiz, weder Deutschland noch die USA verdanken ihren wirtschaftlichen Aufstieg Zuwendungen aus dem Ausland. In allen diesen und in vielen anderen Fällen war wirtschaftliches Wachstum als Voraussetzung für die Entwicklung vielmehr das Ergebnis liberaler Reformen vor Ort. Sie haben private Initiative freigesetzt, zur Bildung und Investition von einheimischen Sparkapitel motiviert und ausländische Investoren angelockt. Die Volksrepublik China zeigt ebenfalls, dass Wirtschaftsreformen die Grundlage für Wachstum und Prosperität sind. Wer käme auf die Idee zu behaupten, dass China seinen rasanten Aufstieg in den letzten zwei Jahrzehnten der Entwicklungshilfe verdankt?

Tatsache ist aber, dass durch die Initiativen von Blair und Sachs und anderen der Kontinent inzwischen sehr viel internationale Aufmerksamkeit findet. Wenn vor allem Tony Blair sein Versprechen ernst meint (und alles deutet darauf hin), massiv für Afrika zu werben, dann werden sich andere Länder auf Dauer ungeachtet aller berechtigten Bedenken wohl kaum dem britischen Druck völlig entziehen können. Man denke in Bezug auf die Bundesrepublik Deutschland nur daran, dass die deutsche Bundesregierung einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen anstrebt. Es spricht daher einiges dafür, dass in absehbarer Zeit für Afrika mehr Mittel zur Verfügung stehen werden, wenn auch vermutlich die optimistischen Erwartungen Blairs oder Sachs’ bei weitem nicht erreicht werden dürften.

Tatsache ist und bleibt natürlich auch, dass Entwicklungshilfe sehr wohl etwas bewirken kann. Entwicklungshilfe ist weder per se gut noch per se schlecht. Entscheidend ist, dass Entwicklungshilfe am richtigen Ort und für den richtigen Zweck eingesetzt wird. Dann kann man sehr wohl positive Effekte erzielen, dann kann aber auch eine Erhöhung der Entwicklungshilfe sinnvoll sein. Das zeigt auch die nicht immer einfache Tätigkeit der Friedrich-Naumann-Stiftung in der Region Afrika. Wo man aber umgekehrt Geld am falschen Ort, zur falschen Zeit und für den falschen Zweck ausgibt, dort sollte die Entwicklungshilfe sogar reduziert werden.

Ähnliches gilt für die Debatte um die Entschuldung der afrikanischen Länder. Auch hier kann eine zielgerichtete Entwicklungspolitik nicht pauschalen Erlassen das Wort reden und damit korrekte und seit Jahren säumige Schuldner über einen Kamm scheren. Wo Regierungen sich ernsthaft um Reformen bemühen, spricht nichts dagegen, ihnen durch einen Schuldenerlass entgegenzukommen. Wo aber nach wie vor Schlendrian herrscht und Misswirtschaft betrieben wird, hilft auch der großzügigste Schuldenerlass wenig, weil der Schuldner sofort wieder versuchen wird neue Gelder aufzunehmen.

Solange aber mehr über das reine Volumen der Entwicklungshilfe in Afrika als über dessen Verwendung und mögliche Risiken diskutiert wird, leistet man dem Kontinent einen Bärendienst. Vier Jahrzehnte Entwicklungshilfe für Afrika, die – vorsichtig ausgedrückt - nur sehr begrenzt positive Resultate gezeitigt haben, sollten Anlass zu Vorsicht und Nachdenklichkeit sein. Das gilt jedenfalls dann, wenn es um mehr als um medienwirksame Auftritte zu Lasten der Steuerzahler in den Geberländern gehen soll.


Rainer Erkens
Johannesburg, Südafrika
9. Februar 2005

letzte Änderung: 12.09.2008

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